Michael Barzelay

Esta exposición sobre la reforma de la Administración Pública en algunos países seleccionados de la OCDE pretende ser relevante tanto para los investigadores como para los responsables de la elaboración de las políticas. Para los investigadores, ofrezco un esquema de cómo la reforma de la Administración Pública puede ser analizada como un proceso de elaboración de políticas, y tengo la esperanza de que más investigadores usarán este bien establecido estilo de indagación para escribir acerca de dicha reforma ¹. Para los responsables de la elaboración de las políticas, este enfoque puede suministrar una perspectiva desde la cual interpretar su contribución en el proceso de reforma. El enfoque de elaboración de políticas destaca el papel específico de "empresariado de políticas" en la reforma. Es probable que para la audiencia latinoamericana, el marco analítico que aquí se presenta tenga una relevancia más directa que los puntos específicos tratados acerca de los casos de la OCDE. Sin embargo, la audiencia podrá disponer de un análisis sistemático de las políticas de reforma de la Administración Pública en aquellos países que han sido puntos de referencia para la emulación competitiva en las discusiones internacionales sobre el tema.

En muchos países de la OCDE, los líderes políticos concluyeron que la modificación de los sistemas administrativos generales de gobierno podría incrementar su capacidad para "dirigir" la Administración Pública, así como para controlar el gasto. En el contexto de la OCDE, una amplia gama de políticas de gestión gubernamental, por consiguiente, se vincula con el diseño y la operación de sistemas administrativos. Estos sistemas administrativos tienen influencia en el comportamiento organizacional en el interior de la Administración Pública, al darle forma a los recursos humanos y financieros disponibles para que las agencias operen y lleven adelante sus programas, a las condiciones que deben ser cumplidas para la utilización de los recursos humanos y financieros, y en la medida en que se desarrolla y se comunica la información acerca del funcionamiento organizacional. En Estados que han cursado la fase histórica de la "reforma burocrática", las decisiones o las actividades específicas controladas a través de medios administrativos incluyen la contratación, los gastos, la rendición de cuentas, la compra, la organización y la información.

Los cambios en las políticas de gestión gubernamental global se encuentran a menudo "empaquetados" como iniciativas. El caso del Reino Unido, por ejemplo, es bien conocido por el gran número de iniciativas lanzadas bajo el gobierno conservador. Las iniciativas más importantes de políticas de gerencia pública de los gobiernos de Thatcher y Major incluyeron las siguientes:

- los escrutinios de Rayner

- la iniciativa de Gerencia Financiera

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* Versión ampliada del documento presentado en el II Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en Margarita, Venezuela, del 15 al 18 de octubre de 1997.

Traducido del inglés por Carlos Sánchez.

- la iniciativa de "Los Próximos Pasos" (Next Steps)

- la iniciativa de la Carta Ciudadana

- la iniciativa de Competencia Para la Calidad

- la iniciativa de las Finanzas Privadas

Aún cuando puede ser importante para el tema de cómo los gobiernos venden los cambios en sus políticas de gerencia pública, el centrarse en las iniciativas es de menor utilidad para comprender lo que los gobiernos están haciendo realmente, por dos razones. En primer lugar, algunos cambios en las políticas de gerencia pública suceden sin que estén incluidos en una iniciativa. En el Reino Unido, por ejemplo, cambios tales como la imposición y el endurecimiento de los "límites de caja" del gasto público, el desarrollo de prácticas de pago por desempeño, la ampliación del "mandato de auditoría" de la Oficina Nacional de Auditoría para incluir estudios sobre el valor del dinero, y los acuerdos en torno a las cambiantes relaciones laborales dirigidos a fortalecer el control gerencial, no fueron paquetes de iniciativas. Estos cambios hubieran sido desestimados si la descripción de los mismos en las políticas de gestión pública sólo reflejase las iniciativas dadas a conocer por el gobierno.

En segundo lugar, centrar el estudio en las iniciativas a menudo permite sólo una vaga comprensión del contenido de las políticas de gestión gubernamental. Una comprensión más clara requiere de un esfuerzo para especificar tanto los instrumentos como los programas de políticas involucrados. Por ejemplo, la Iniciativa de Gestión Financiera en el Reino Unido fue incorporada al menos por dos programas de acción, a saber, la designación de centros de responsabilidad en el interior de los departamentos de gobierno (con fines de gestión presupuestaria en el ciclo de ejecución) y un mandato para medir y comunicar el desempeño operacional. La Iniciativa de "Los Pasos Siguientes" involucró ante todo un cambio en la organización de los departamentos de servicio civil. Se programaron varios cambios organizacionales claves. El primero fue la asignación de muchas de las responsabilidades operacionales de los departamentos y de las posiciones asociadas del staff a sectores departamentales oficialmente designados como "agencias ejecutivas". El segundo cambio clave fue el establecimiento del cargo de "jefe ejecutivo" de agencia. El tercer cambio fue la institución de un proceso para seleccionar y compensar a los jefes ejecutivos que difería de la práctica estándar del servicio civil. El cuarto fue el establecimiento de una relación formal, de comunicación directa, entre jefes ejecutivos y ministros. La Iniciativa de "Los Próximos Pasos" fue también un mecanismo para cambiar políticas en otras áreas, incluyendo las de gastos y de gerencia financiera. Un instrumento específico diseñado para lograr el cambio en estas áreas fue el "acuerdo sobre el marco de referencia" a ser adoptado, entre los funcionarios departamentales responsables de la designación de una agencia ejecutiva y los funcionarios del Tesoro.

Una vez delineados los contenidos de las iniciativas y de otras medidas, resulta de interés agrupar los programas de acción específicos en categorías estándar bien establecidas. Un esquema de clasificación que tiene utilidad es el siguiente:

- Servicio civil y relaciones laborales

- Gastos y gerencia financiera

- Procuraduría

- Organización y métodos

- Auditoría y evaluación

La figura 1 ilustra esta modalidad de categorización para el caso del Reino Unido ².

Figura 1 Categorización de las iniciativas de reforma (Reino Unido)

* Auditoría y evaluación * Organización y métodos

- Escrutinios de Rayner - Iniciativa de "Los Próximos Pasos"

* Gerencia de gastos - Iniciativa de la Carta Ciudadana

- Iniciativa de Gerencia Financiera * Procuraduría

- Presupuesto y contabilidad de - Competencia por la calidad

recursos - Iniciativa de Finanzas Privadas

El Reino Unido, Nueva Zelandia y Australia han realizado cambios en todas las áreas señaladas anteriormente. Es destacable el hecho de que la elaboración de políticas fue activa en cada una de estas áreas. Y destacable, especialmente, porque muchos de los cambios en estas diferentes áreas fueron complementarios o se reforzaron mutuamente. Es razonable suponer, por consiguiente, que el conjunto de medidas de política adoptadas constituyó un paquete de políticas.

En los tres países mencionados se aprecian puntos de superposición en lo que se refiere a los cambios de políticas de gestión pública, con similitudes que comprenden las siguientes: todos los casos de Westminster transfirieron cierta responsabilidad y autoridad desde organismos independientes reguladores de ciertos aspectos del sistema de servicio civil hacia los departamentos ministeriales, incluyendo agencias centrales tales como la de Finanzas o del Tesoro. Nueva Zelandia y el Reino Unido reorganizaron la asignación de la elaboración de políticas y las responsabilidades operacionales, asignándolas a distintos elementos organizacionales: Nueva Zelandia separó las políticas de las operaciones en el nivel departamental, mientras que el Reino Unido separó las políticas de las operaciones en los departamentos a nivel de las agencias.

Australia, como parte de su programa de "Ajuste Estructural", reelaboró las normas para la clasificación de posiciones, de modo de hacer más fácil el cambio de asignación de tareas a los empleados como parte de la introducción de nuevas tecnologías y de la reestructuración de procesos laborales. Los otros países también ampliaron sus sistemas de clasificación de posiciones en algunas organizaciones y servicios. En los tres casos, el mandato de agencias externas de auditoría (tradicionalmente limitadas a auditorías financieras formales) fue ampliado para incluir el valor del dinero y otros tipos de auditorías de desempeño. Australia y Nueva Zelandia aprobaron una legislación que establece derechos y procedimientos para dar a conocer al público información sobre la Administración Pública.

Un paquete de políticas similar ha sido conformado más recientemente también en Suecia, Estados Unidos y Canadá. Pocos argumentarían que tal paquete de políticas existe en Alemania (a nivel federal), Italia, España o Japón.

Explicación del paquete de políticas

Se han propuesto numerosas líneas explicativas con buenos fundamentos para dar cuenta de la coherencia del paquete de reformas de políticas en el Reino Unido, Nueva Zelandia y Australia. Estas líneas explicativas se centran alternativamente en el liderazgo político, en ideas y filosofías administrativas, y en las políticas económicas. Brevemente examinaré estas explicaciones, comenzando con el liderazgo político.

Los casos del Reino Unido y Australia son considerados como instancias en las que el liderazgo político fue un ingrediente esencial para la reforma de la gerencia pública. A Margaret Thatcher se le atribuye por lo general el crédito por haber hecho de la reforma del sector público en el Reino Unido un tema político y por mantener activo el proceso de elaboración de políticas de gerencia pública a través de su extenso mandato. A la Sra. Thatcher se le reconoce el mérito de haber tematizado la cultura del servicio civil, percibida por ella como insuficientemente gerencial y carente de conciencia en lo concerniente al costo. Margaret Thatcher encaró nuevo medios para ejercer su influencia en esta área, incluyendo la Unidad de Eficiencia. Los escrutinios de Rayner, la Iniciativa de Gerencia Financiera y la Iniciativa de "Los Próximos Pasos" también se atribuyen en la misma medida, a su patrocinio.

En Australia, el Primer Ministro Bob Hawke introdujo medidas económicas y límites a los gastos del sector público. Junto con otros miembros de su gobierno, a Hawke se le reconoce el haber elevado el grado de racionalismo económico en la filosofía dominante de las políticas públicas. En el área de la gerencia pública, el liderazgo político fue compartido con el Ministro del Tesoro, Paul Keating, y otros. Keating es reconocido por haber galvanizado la opinión pública en relación con el mejoramiento de la competitividad de la economía australiana, mientras que al Ministro John Dawkins se le atribuye el lanzamiento del Programa de Mejoramiento de la Gerencia Financiera.

Una parte de la literatura más incisiva sobre la reforma de la gerencia del sector público caracteriza las doctrinas que parecen tener influencia entre los responsables de la elaboración de las políticas y gerentes públicos, especialmente en los casos de Westminster (pero no en forma exclusiva). El término "Nueva Gerencia Pública" (New Public Management - NPM) se refiere en general a esta familia de ideas administrativas, que algunos analistas han separado en dos líneas: la Escogencia Pública (Public Choice) y el Gerencialismo ³. Esta literatura da la impresión, al menos, de que la reforma de la Administración Pública es moldeada por la adopción de la NPM. Sin embargo, muchos de los trabajos que enfatizan estas ideas prestan poca atención al rol específico que las mismas han desempeñado en el proceso de formación de políticas.

Una tercera línea explicativa considera la incidencia de los efectos de desbordamiento de la "reversión" de las políticas económicas de los años 1980. En este sentido, pueden distinguirse tres tipos de efectos de desbordamiento ⁴. Un primer tipo es directo, como cuando las reformas en las relaciones laborales se aplican tanto al sector público como al sector privado. Un segundo tipo es mimético, como cuando el gobierno establece una orientación de eficiencia en el sector público, para imitar la orientación competitiva en el sector privado. Un tercer tipo es de aprendizaje político, cuando el gobierno se anima a remozar el núcleo del sector público tras las experiencias exitosas de privatización de industrias nacionalizadas.

Utilización del Enfoque de Políticas para explicar los procesos de cambio

El trabajo de analizar el proceso de elaboración de políticas es sumamente promisorio para extraer conocimientos acerca de las políticas de la gerencia pública, a partir de la literatura fragmentaria disponible sobre el tema. El proceso de políticas es frecuentemente utilizado por los estudiosos de las ciencias políticas para analizar cómo las decisiones de política emergen de los procesos políticos y de gobierno. Es posible asimilar gran parte de la literatura sobre la reforma de la administración pública al enfoque de procesos de políticas, incluyendo los trabajos que se centran en el liderazgo político, las ideas y los efectos de desbordamiento.

La figura 2 presenta un esquema convencional de los procesos de elaboración de políticas. Se distinguen tres fases en el proceso de elaboración de las políticas, a saber: establecimiento de la agenda; desarrollo de las políticas; y toma de decisiones. El proceso de establecimiento de la agenda transforma preocupaciones difusas relativas al dominio público en temas que se incorporan a la agenda de gobierno. El proceso de desarrollo de las políticas transforma los temas de la agenda del gobierno en propuestas para resolver los problemas, mediante alguna combinación de acciones públicas y privadas, por ej. propuestas de políticas. El proceso de toma de decisiones transforma las propuestas de políticas en acciones mandatorias o en resultados de políticas.

En las aplicaciones estándar de este esquema, un típico resultado de políticas podría ser una ley creando o modificando un programa de gobierno. En el contexto de la reforma de la Administración Pública, un resultado típico de políticas es la decisión que modifica los sistemas administrativos de gobierno en general. (Es de hacer notar que el esquema presentado aquí no abarca el proceso de implementación de las políticas. Por ahora es suficiente para la investigación el desafío de explicar similitudes y diferencias en los resultados de las políticas).

Ciertos estudios académicos suministran herramientas conceptuales y análisis de casos ejemplares del proceso de elaboración de las políticas.

Algunos estudios que se centran en la fase de establecimiento de la agenda, distinguen dos tipos de agenda: sistémica y formal. Los tópicos que son considerados como causa de preocupación de los medios de comunicación y del público forman parte de la agenda sistémica. La agenda formal se identifica con asuntos que surgen en instancias gubernamentales tales como las reuniones del staff presidencial, negociaciones presupuestarias y comités legislativos. Estudios del proceso de establecimiento de la agenda identifican conexiones entre los dos tipos de agenda. Por ejemplo, un ítem de la agenda sistémica puede convertirse en un ítem de la agenda formal cuando la preocupación se torna menos difusa y más urgente. Esta transformación ocurre normalmente cuando tiene lugar un evento que atrae la atención pública y cuando los "empresarios de políticas" aprovechan la ocasión para moldear las percepciones del público sobre la naturaleza y la urgencia de lo que había sido hasta ese momento una preocupación difusa y latente ⁵.

Las fases de desarrollo de políticas y de toma de decisiones del proceso de elaboración de las políticas se ven afectadas por numerosos atributos sistémicos, incluyendo la estructura formal del sistema gubernamental, los patrones de la actividad de los grupos de interés, el rol de las agencias administrativas en la elaboración de las políticas, el sistema de asesoramiento del ejecutivo político, el "estilo" de liderazgo de las autoridades políticas clave, y la forma en que los problemas son agrupados en la concepción popular de la estructura de dominio del sistema político. Estos atributos sistémicos afectan rasgos del proceso tales como la selección de las instancias en las cuales las propuestas políticas han de ser oídas, así como quién tiene acceso a estas instancias y quién deberá decidir.

Los procesos de desarrollo de políticas y de toma de decisiones son indudablemente procesos en los cuales se intercambia información ⁶. Esta información se encuentra normalmente ligada a argumentos de políticas, que están basados en presunciones, características de paradigmas de políticas. Por lo tanto, los paradigmas de políticas constituyen también aspectos integrales del proceso. Volviendo nuevamente a los casos de Westminster, ya se puede decir que ellos son similares en dos aspectos: en cada país, el equilibrio inicial de políticas se vio perturbado y el flujo acumulativo de resultados de las políticas fue semejante.

Figura 2. Proceso de elaboración de las políticas

Establecimiento de la agenda Desarrollo de políticas Toma de decisiones

- Agenda sistémica - Dominios - Eventos de políticas

- Eventos focalizadores - Argumentos de políticas

Resultados de políticas en paquetes, como "iniciativas"

Foco conceptual: empresariado de políticas

Foco de casos: Reino Unido, Nueva Zelandia, Australia

Presumiblemente, los atributos comunes del proceso de elaboración de las políticas dan cuenta de estas dos similitudes. La teoría del proceso de elaboración de las políticas indica dónde es de esperar que se encuentren estos atributos comunes, cuando ellos existen:

* contenido de la agenda sistémica

* eventos focalizadores

* empresariado de políticas

* (re)acomodo de los dominios de políticas

* paradigmas de políticas dominantes

* distribución de la autoridad sobre la decisiones de políticas

. Agenda sistémica

El desempeño económico de largo plazo, los problemas impositivos, y la responsabilidad del servicio civil han sido ítems comunes en las agendas sistémicas en los tres casos. El Reino Unido es bien conocido por su lento desempeño económico durante el período de post-guerra y por la intensificación de sus problemas económicos durante los años setenta. Las preocupaciones acerca del desempeño económico también fueron centrales en Nueva Zelandia y Australia ⁷. En los tres países, el sistema impositivo era un motivo de preocupación, habiendo llegado los políticos a la conclusión de que el financiamiento del sector público mediante un incremento de los impuestos hubiera creado una aguda resistencia. De modo similar, había surgido la preocupación en los tres países en relación con el sistema tipo Whitehall, en el cual las organizaciones departamentales eran dirigidas por servidores civiles. Una gran preocupación a este respecto era el alegado déficit en la capacidad de respuesta y en la responsabilidad ante sus "jefes políticos". Por lo tanto, el desempeño económico, la resistencia a los impuestos y la responsabilidad del servicio civil eran ítems comunes en las agendas sistémicas de los tres casos.

. Eventos focalizadores

Los eventos focalizadores contribuyeron a ubicar la gerencia pública en la agenda formal de políticas. La gerencia pública se convirtió en un tema de la agenda del Reino Unido, por ejemplo, como resultado de la asistencia del Fondo Monetario Internacional en 1976, la elección del gobierno conservador de Margaret Thatcher en 1979, y la subsiguiente serie de reversiones de políticas en áreas tales como la gerencia económica y las relaciones industriales. Nueva Zelandia experimentó una crisis económica y un cambio de gobierno concurrentes en julio de 1984, cuando un día después de la elección del nuevo gobierno laborista, el Banco de Reserva se vio forzado a suspender el comercio exterior en razón de una crisis monetaria. En Australia, la recesión de 1981-1983 que registró cifras récord de desempleo coincidió con un cambio fundamental en las actitudes hacia las políticas públicas macroeconómicas y generales en el seno del Partido Laborista que, entre otros factores, condujo a la flotación del dólar australiano en octubre de 1983. En una importante medida, los eventos focalizadores fueron las crisis económicas, eventos políticos incontrolados y reversiones de políticas.

. Empresariado de políticas

Se podría argumentar que el gasto público necesariamente se convirtió en un tema de la agenda formal en virtud de los compromisos de políticas macroeconómicas de los tres gobiernos. La implicación de este argumento es que no se requirió de un empresariado de políticas. La contrapartida del mismo es que la gerencia pública surgió como un tema que concernía a algo más que al gasto público y a su control. También concernía a la eficiencia de los departamentos gubernamentales, a las relaciones industriales del sector público, y a la responsabilidad del servicio civil. La gerencia pública, por consiguiente, se convirtió en un tema que abarcaba una amplia estructura de preocupaciones (incluyendo el control del gasto público). Esta eventualidad debe ser atribuida en parte al empresariado de políticas, en particular al de Margaret Thatcher en el Reino Unido, de Bob Hawke en Australia y de Roger Douglas en Nueva Zelandia. Esta faceta del establecimiento de la agenda definitivamente lleva la marca del liderazgo político ⁸.

. El (re)acomodo de los dominios de políticas

El empresariado político también tiene lugar en el interior del proceso, analíticamente distinto, del desarrollo de las políticas. Más específicamente, el empresariado político involucra la creación de un dominio de políticas de gerencia pública. El status quo anterior era un arreglo de dominios de políticas, cada uno de los cuales era de rango más estrecho que la gerencia pública en su conjunto, por ejemplo, el servicio civil, gerencia de gastos, procuraduría, organización y métodos, auditoría y evaluación. Aparentemente ocurrieron dos cambios. En primer lugar, los varios dominios separados se sumergieron conceptualmente en un dominio más amplio, el de la gerencia pública. En segundo lugar, los departamentos de finanzas y de economía ganaron considerable primacía en el interior de este dominio emergente más amplio.

La explicación de por qué los ministerios de finanzas y de economía pensaron establecer este dominio de políticas - y por qué ellos fueron ampliamente exitosos en cuanto a convertirse en los actores dominantes de este campo - radica en buena parte en la responsabilidad de larga data que ellos tenían en la gerencia de gastos y en la revisión presupuestaria. En atención a que el ministerio de finanzas era responsable de la gerencia de gastos, es probable que se haya pensado que esta organización podría llegar hasta la raíz en las causas del crecimiento de los gastos, lo que podría requerir un programa más amplio que simplemente controlar los egresos. Dado que ellos habían heredado la responsabilidad de las revisiones presupuestarias, los ministerios de finanzas presumiblemente disponían de los medios para alcanzar mayor eficiencia en las operaciones del sector público. Un problema que se percibió a este respecto fue que muchos de los factores que influyen en la eficiencia eran regulados por otros cuerpos, incluyendo comisiones del servicio civil independientes. Los ministerios de finanzas presumiblemente intentaron obtener un mayor control sobre una gama más amplia de los instrumentos con los cuales proseguir el control de los gastos del gobierno y los objetivos de eficiencia, mediante la expansión de sus jurisdicciones.

Esta apuesta en el sentido de expandir su jurisdicción parece haber sido fortalecida por las ideas asociadas al movimiento de "racionalismo económico". En los tres casos, los ministerios y los funcionarios responsables de la elaboración de las políticas económicas llegaron a considerar la economía como formada por varios sectores, incluyendo al sector publico. En otras palabras, el sector público era conceptualmente clasificado como parte de la economía, en lugar de ubicarse como algo aparte de ella. Una vez que la relación de la parte con el todo, o la relación metonímica entre la economía y el sector público se tornó convencional, fue natural concluir que las políticas de gerencia pública deberían reforzar, o al menos ser consistentes con las políticas económicas. Aún cuando no lógicamente vinculadas, también fue natural destacar posibles equivalencias conceptuales entre las corporaciones y las burocracias gubernamentales, y presumir que las prácticas "probadas" de la gerencia privada (tales como la contabilidad gerencial, la gerencia estratégica y el rediseño de procesos empresariales) podrían convertirse en estándares del sector público. Dado que no había escasez de políticas económicas ni de ideas gerenciales del sector privado, no había tampoco carencia de ideas para cambiar las políticas de gerencia pública. La capacidad para generar propuestas políticas parece haber fortalecido el papel de estos departamentos en los procesos de políticas.

Contra el telón de fondo de las agendas sistémicas similares, los alineamientos de dominios de políticas y de jurisdicciones organizacionales, ciertas similitudes en las políticas económicas y en las ideas de gerencia ayudan a dar cuenta de las similitudes en las propuestas de políticas planteadas en los tres países.

. Distribución de la autoridad sobre las políticas

Los estudiosos de la política y de las políticas comparadas han tenido dificultades para argumentar en torno a la importancia de las instituciones ⁹. El hecho de que los casos de Westminster fueran sistemas parlamentarios con ejecutivos fuertes compuestos de partidos únicos es relevante para explicar las innovaciones de políticas en el área de la gerencia pública. La posibilidad de que el gobierno soporte las propuestas de políticas no se hubiera dado en caso de gobiernos débiles.

Dos prominentes científicos sociales han diseñado un tipo particular de distinción entre patrones institucionales con el propósito de explicar las diferencias de casos en la reforma de la gerencia pública. March y Olsen distinguen entre estados soberanos, institucionales y corporativos-negociadores ¹⁰, sobre la base de sus respectivas estructuras cuasi constitucionales. March y Olsen, específicamente, establecen distinciones entre las explicaciones cuasi-constitucionales del rol de las instituciones administrativas en el gobierno. En un Estado soberano, las instituciones son valoradas primariamente por su capacidad para implementar la agenda de políticas del gobierno electo. En un Estado corporativo-negociador, las instituciones administrativas son valoradas por la construcción de un consenso acerca de cómo modificar las políticas y los programas. En un Estado de tipo institucional, las instituciones administrativas aparecen como protegiendo al sector público de los políticos electos.

Los tres sistemas de Westminster comparten la propiedad de ser Estados soberanos, que son presumiblemente los menos resistentes al cambio en el diseño y manejo de los sistemas administrativos. Cabe señalar que dos sistemas con una reputación de reforma limitada del sector público (Alemania y Francia) son (presumiblemente) categorizados como Estados corporativo-negociador e institucional, respectivamente. El análisis comparativo de los casos latinoamericanos, con los tres sistemas de Westminster podría seguramente comenzar por la aplicación del marco de March y Olsen, para luego especular cómo condicionan los procesos de elaboración de las políticas, en cada uno de sus varios estadios, incluyendo la implementación.

1. Para los fines de este documento, el ámbito de la reforma de la Administración Pública se define en forma restringida, de modo de incluir los cambios en las políticas de gestión en todo lo que se refiere al gobierno, y para excluir aspectos de la reforma del Estado tales como la devolución de responsabilidades al nivel local de gobierno y la privatización de industrias nacionalizadas.

2. La utilización de estas categorías estimula la formulación de algunas agudas interrogantes descriptivas. Por ejemplo, se podría preguntar cómo los Escrutinios de Rayner se desprendieron de la auditoría y de las prácticas de evaluación previas. Los escrutinios de Rayner crearon un intercambio directo de información y de influencias entre los servidores civiles departamentales y los funcionarios del centro (específicamente en la recientemente establecida "Unidad de Eficiencia"). Antes de estos escrutinios, las revisiones de alto nivel acerca de las implicaciones que sobre los recursos tenía la forma en que los departamentos asumían sus responsabilidades, eran raras. En efecto, el "escrutinio" fue establecido como una nueva clase de "instrumento de políticas" a disposición de la Oficina del Primer Ministro, creando una capacidad en el centro para identificar oportunidades para mejorar la eficiencia en el interior de los departamentos del servicio civil.

3. Ver, Peter Aucoin, "Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes, and Pendulums," en Governance, 3 (2), April 1990, pp.115-37

4. Buenos ejemplos de estas líneas de argumentación están en: Michael Pusey, Economic Rationalism in Canberra, (Cambridge: Cambridge University Press, 1991) y en Christopher Hood, "United Kingdom: From Second Change to Near-Miss Learning," en Lessons from Experience: Experiential Learning in Administrative Reforms in Eight Democracies, eds. J.P. Olsen and B.Guy Peters (Oslo: Scandinavian University Press, 1996).

5. La forma en la que un tema llega a ser definido cuando se incorpora a la agenda formal tiene derivaciones sustanciales para los términos en los cuales ese tema es discutido entre quienes participan directamente en el proceso de elaboración de las políticas así como en los medios. El contenido de los resultados de políticas a menudo puede relacionarse con cómo un tema fue "enmarcado" durante el proceso de establecimiento de la agenda, en particular durante el momento específico en que un evento focalizó la atención sobre el tópico y los empresarios de políticas aprovecharon la ocasión para tomar ventajas. Ver John W. Kingdon, Agenda, alternatives and public policies (1984, Little, Brown, Boston) y Frank R. Baumgartner y Bryan D. Jones, Agenda and instability in American politics (1993, University of Chicago Press, Chicago).

6. David Knoke et al, Comparing policy network: labor politics in US, Germany and Japan, (1996, Cambridge University Press, Cambridge)

7. Ver, Gerald E. Caiden, The Vitality of Administrative Reform, en International Review of Administrative Sciences, Vol. 54 (1988) pp.331-357

8. Ver, Colin Cambell and John Halligan, Political Leadership in an age of constraint: bureaucratic politics under Hawke and Keating, (1992, Allan&Unwin, St. Leonards, NSW, Australia)

9. Una referencia clave es R. Kent Weaver and Bert Rockman, Do Institutions Matter? (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1994)

10. Ver, James G March and J P Olsen, Rediscovering Institutions (New York: Free Press, 1990)

Bachelor of Arts de la Universidad de Stanford. Ph.D. en Ciencias Políticas de la Universidad de Yale. Maestría en Gerencia Pública y Privada de la Yale School of Management.

Profesor en Gerencia y Gobierno de la London School of Economics (LSE). Desempeña funciones conjuntas en el Instituto Interdisciplinario de Gerencia y la Cátedra de Gobierno, ambas de la LSE.

Senior Adviser de la Oficina de Servicios de Gobierno de Arthur Andersen & Co., en Washington, D.C.

Antes de ingresar a la LSE, fue Profesor Asociado de Política Pública en la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard.

Consultor del Ministerio de Economía y Finanzas de España; Air Force, Defense Logistics Agency, Environmental Protection Agency y National Institutes of Health, de los Estados Unidos; State of California Franchise Tax Board; Generalitat de Catalunya (España); y del Banco Mundial.

Entre sus publicaciones figuran: Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government; Gestión Pública Estratégica: Conceptos, Análisis y Experiencias; The Politicized Market Economy: Alcohol in Brazil's Energy Strategy; y artículos aparecidos en: Policy Sciences, Journal of Policy Analysis and Management, Journal of Public Administration Research and Theory, Journal of Economic Behavior and Organization, Economic Development and Cultural Change, Journal of Policy Modeling, Handbook of Public Administration, y Journal of State Government.

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Interdisciplinary Institute of Management

The London School of Economics and Political Science

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