Participación, políticas públicas y democracia

José Carlos Campero Núñez del Prado(*)

1. Introducción

La evolución económica, social y política en esta mitad de siglo se ha visto fuertemente acelerada por los procesos de globalización e internacionalización resultando en nuevas tensiones entre los países y al interior de los mismos. Los procesos de continentalización en los que muchos países se han involucrado, la Unión Europea es uno de los más avanzados, han creado nuevos ámbitos de representación donde se desarrollan el debate público y la toma de decisiones con el consecuente impacto en el ámbito supranacional, nacional y local.

Este nuevo y complejo marco de relaciones intergubernamentales a diversos niveles y complejidades nos plantea una realidad en la que la vida, la participación y las decisiones políticas se encuentran cada vez más lejos del ciudadano común, que encuentra como único espacio de participación la contienda electoral que no tiene otro fin que el de determinar quien será el que ejerza el poder. Parece ser que como afirma Subirats "…se nos ha ido muriendo en el camino la democracia de debate, de deliberación" con el consecuente resultado en la caída de la legitimidad en las decisiones de los poderes públicos "...de los que si bien nadie discute su representatividad, si se discute su falta de sensibilidad para contar con las opiniones de los afectados en los temas de conflicto" (Subirats 1996).

Esto nos presenta una dicotomía aún mayor cuando analizamos la clase de ciudadanía con la que contamos hoy y descubrimos que, a diferencia del pasado reciente, se encuentra con un nivel de instrucción e información muy altos(1), organizada en torno a problemas que le interesan por ser de interés general o personal y además dispuesta a utilizar un variado menú de acciones políticas no convencionales para ejercer presión sobre los tomadores de decisiones (Vallés 1997). Es decir, que cuando más preparada se encuentra la población para ser partícipe del debate y la toma de decisiones políticas, más alejada está de las diversas arenas públicas donde estos procesos se llevan a cabo.

Esta situación ha generado que la población asuma una postura ambivalente porque si bien expresa su preferencia por el esquema político democrático sobre cualquier otra opción existente, lo hace de una forma marcadamente crítica y escéptica en cuanto a su funcionamiento actual. El resultado ha sido el debilitamiento del modelo democrático clásico de participación a través de intermediarios como los partidos políticos u otras organizaciones, porque éstos han degenerado en estructuras excesivamente jerárquicas y burocráticas que no han podido adaptarse a la singularidad de los intereses específicos de la población (Catalunya Segle XXI 1999).

La búsqueda de una solución a esta realidad, casi en la totalidad de los países democráticos, ha surgido de la mano de la "participación" de la sociedad, asumida como condición necesaria y suficiente para re-democratizar las democracias en el caso de los países desarrollados; y para consolidar la democracia en el caso de los países en vías de desarrollo.

A diferencia de las décadas pasadas en las que se percibía que la eficacia gubernamental estaba directamente relacionada con la centralización de la toma de decisiones y por lo tanto se percibía la participación como un obstáculo, hoy es percibida como una variable que potencia el logro de esa eficacia, al igual que se percibe que la eficacia en el accionar gubernamental tiene relación directa con la descentralización de sus funciones a niveles de gobierno menores y con mayor autonomía.

Esta nueva percepción ha llevado a varios países latinoamericanos a implementar políticas que permitan la apertura, transparencia y cercanía de las acciones gubernamentales a la ciudadanía. Se han desarrollado y aprobado políticas de descentralización administrativa o política y en algunos casos estas políticas se han visto acompañadas de otras que aluden específicamente a los procesos de participación social necesarios para impulsar y consolidar la democracia.

Los objetivos detrás de estas políticas aluden a dos metas claras: la primera está relacionada con el Gobierno y con logro de mayores niveles de eficacia de las políticas y la segunda tiene relación con la ciudadanía y el logro de una mejor y más fluida relación Estado-sociedad.

En el presente trabajo se trata de demostrar que además de la percepción generalizada de que la participación de la sociedad es una condición necesaria para la profundización de la democracia, ésta debe ser considerada e institucionalizada como parte integrante de cada una de las etapas del proceso de las políticas públicas para generar mayor eficacia y legitimidad en las acciones gubernamentales, logrando de esta manera reafirmar en el medio y largo plazo la importancia del conjunto de instituciones que son los pilares del sistema político democrático.

En este sentido, primero realizaremos una revisión de las etapas del proceso de políticas que nos permitan identificar claramente sus características eminentemente políticas. En segundo lugar, analizaremos algunas de las diversas metodologías que se han desarrollado para fomentar una mayor participación ciudadana, identificando las etapas del proceso de políticas en las que se centran, así como los potenciales problemas de su aplicación. Finalmente, trataremos de articular la primera y segunda parte a través del análisis de cuatro estudios de caso realizados en municipios rurales del Departamento de La Paz en Bolivia, con el objeto de establecer las potencialidades, condicionantes y las limitantes de estas experiencias prácticas de participación ciudadana en el proceso de políticas.

2. Las etapas del proceso de políticas

No podemos decir que entre los teóricos de las políticas públicas exista un acuerdo tácito en cuanto a la aceptación de un único concepto que pueda ser explicativo de todas las características que éstas engloban; o en cuanto al número de etapas o pasos secuenciales de las que las políticas públicas se componen. En este sentido y de acuerdo a los objetivos del presente trabajo nos basaremos en las etapas del proceso de las políticas planteadas por Charles O. Jones: identificación de un problema y agendación, la formulación de soluciones, la puesta en marcha del programa y la evaluación de la acción (Jones 1984).

No todos los problemas son públicos, no todos los problemas públicos se constituyen en demandas sociales y no todas las demandas sociales son tratadas por el gobierno. Por esta razón es que quizás ésta sea la etapa más importante en el proceso de políticas, ya que determina el éxito o fracaso de un problema público para convertirse en política pública y obtener alguna solución. Si esta etapa fracasa no hay etapas siguientes.

La fase de identificación de un problema se concreta en la elaboración de una agenda gubernamental que queda integrada por cinco conceptos claves: la percepción de los sucesos; la definición de un problema; la agregación de intereses; la organización de las demandas; y, la representación y acceso ante las autoridades públicas.

Podemos definir la percepción como simplemente el acto de recibir y registrar un evento a través de la vista, el oído, el tacto o el olfato. La forma en como se haya percibido es muy importante para el proceso de políticas porque condiciona la definición del problema. La definición es por tanto, el proceso mediante el cual convertimos una percepción en un problema.

No todos los problemas son percibidos como públicos, para algunos existe un problema y para otros es más bien un beneficio; por otro lado, la sociedad normalmente trata de encontrar soluciones a los problemas con los que se enfrenta, pero sólo si es que esto es insuficiente se tiene la percepción de estar tratando con un problema de carácter público. Asimismo, para que el problema se perciba de forma clara, se trate de definirlo y pueda generar agregación de intereses, es necesario que la población que percibe ese problema público sea mayoritaria respecto a aquellos que lo perciben como un beneficio.

La agregación de intereses y la organización de las demandas son factores muy importantes pues afectan el proceso de las políticas y sus resultados. Cuanto mayor sea el número de personas que perciben y definen un mismo problema, mayor será el grado de agregación social en torno al mismo y mayor será la capacidad de organización de una demanda social que pretenda obtener soluciones al problema.

El proceso de representación es aquel que puede constituir un vínculo entre las personas, sus problemas y el gobierno; porque no siempre las percepciones del representado y del representante sobre un mismo problema son similares, lo que a veces conduce a que las políticas que plantea este último no reflejen soluciones a los problemas que el representado define.

El proceso de agendación presenta una mayor complejidad por lo que es necesario realizar su análisis de forma separada en el siguiente apartado.

La formación de la agenda puede entenderse como el proceso a través del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y permanente del gobierno como posibles asuntos de política pública.

De acuerdo con Cobb & Elder, el proceso de agendación se da ante la existencia de dos tipos diferentes de agenda: la sistémica y la institucional.

La agenda sistémica tiende a estar integrada por problemas de carácter abstracto, general y global –áreas de problema- y con identificación masiva de la población precisamente por formulación genérica –contaminación, pobreza, seguridad nacional-. La agenda institucional tiende a ser más específica, acotada y concreta, identificando y definiendo problemas precisos como la tuberculosis, el narcotráfico o la distribución de la tierra (Cobb and Elder 1972).

El proceso de agendación puede entenderse como determinado por tres tipos de procesos condicionantes: participación, incorporación en la agenda institucional y mantenimiento en ella.

• Participación: Trabajar en la agendación en un contexto democrático supone la interrelación de grupos activos –organizados, estructurados, liderados, apoyados y con recursos políticos(3)- y legítimos identificando problemas y negociando las posibles soluciones (Jones 1984). Debido a que los problemas públicos debienen de una construcción social, quien participa en su formación puede ser un factor importante y decisivo, tal y como lo habíamos planteado anteriormente. No todos los grupos sociales cuentan con la misma capacidad de organización ni con la misma dotación de recursos y grado de profesionalización(4), por lo tanto existen claras diferencias de influencia entre unos y otros grupos (Gusfield 1981).
• Incorporación en la agenda institucional: Las rutas que siguen los problemas para ser agendados es muy variada y nunca se puede estar seguro que se tendrá éxito. La posibilidad de incorporar un problema en la agenda depende de varios factores como el alcance social del problema, que determina el grado de apoyo que se puede recibir. Si el alcance del problema supone llegar a grandes cantidades de personas –inflación, cortes de servicios básicos, entre otros- se obtiene gran atención y apoyo. La relevancia e importancia del problema determina, asimismo, el grado de atención y apoyo que se puede lograr sobre un problema. La existencia de un amplio acuerdo sobre la definición del problema que le otorgue credibilidad y aceptación política; así como, la existencia de una solución de fácil comprensión y aplicación permitirá atender el problema rápidamente y dejar espacio para la incorporación de otro problema en la agenda. Finalmente existen otros factores de carácter coyuntural o "ventana de oportunidad" que pueden ser de alguna forma utilizados para sacar ventajas que permitan la incorporación de los problemas en la agenda: crisis, elecciones, cambios de personas en puestos claves, composición política del congreso, cambio de administración (Kingdon 1984).
• Mantenimiento en la agenda: Una vez incorporado el problema en la agenda, se deben tomas medidas para mantenerlo dentro de ella y convencer a los tomadores de decisiones para que se den acciones continuas en orden de dar solución al problema. A medida que la agenda institucional crece se hace más difícil la incorporación de nuevos problemas como también el mantenimiento de los ya incorporados. Así como las ventanas de oportunidad y otros factores ayudan a algunos problemas a llegar a la agenda, también causan que otros la abandonen, cumpliendo lo que se ha denominado "ciclo de atención a las cuestiones (issues)" y que explica que la atención pública esta constantemente variando su mirada y su apoyo a un sinnúmero de problemas.

Finalmente, estos factores condicionantes que acabamos de revisar pueden ser distorsionados o reacomodados y todas las coyunturas modificadas de acuerdo a la actitud que asuma el gobierno respecto a su papel en el proceso de agendación.

• Dejar que suceda (Let it happen): El gobierno asume un rol pasivo en el proceso de agendación, manteniendo abiertos los canales de acceso y comunicación para que los grupos sociales afectados se dejen oír, pero no trata de ayudar a los grupos o individuos a definir los problemas y organizarse o asumir el rol de definir el problema y establecer las prioridades. Esta actitud genera un sistema altamente preferencial, pues simplemente ignora la distribución inequitativa de los recursos entre los grupos sociales y por lo tanto, favorece a aquellos que cuentan con ellos en detrimento de los que no tienen tal suerte.
• Fomentar que suceda (Encourage it to happen): El gobierno asiste a las personas o grupos en el proceso de definición de los problemas, a través de la equiparación de recursos y preparación de las personas, más que definiendo y estructurando los problemas. En este caso la actitud del gobierno puede ser considerada como arbitraria porque es él quien determina que grupos o personas deben recibir ayuda y puede darse el caso de que al direccionar la ayuda a ciertos grupos, el gobierno este cumpliendo algunos objetivos propios de construcción de agenda.
• Hacer que suceda (Make it happen): En este caso, el rol del gobierno es muy activo en cuanto a las tareas orientadas a la definición de los problemas y objetivos a lograr por los grupos sociales. Los hacedores de políticas no esperan a que el sistema funcione por sí mismo; por el contrario, dirigen las operaciones para definir problemas y establecer prioridades analizando los eventos sociales por sus efectos y establecen la agenda de acción gubernamental. Este rol gubernamental presenta dos claros inconvenientes; por un lado, supone una excesiva carga de trabajo para el gobierno, pues las tareas de juzgar las consecuencias y establecer prioridades en una sociedad compleja son, a su vez, complejas; en segundo lugar, este tipo de rol protagonista cuestiona los principios democráticos del propio gobierno.

Ha sido identificada normalmente como aquella en que se toman las decisiones de políticas al interior del gobierno de una forma cuasi obscura, muy poco transparente y que no es visible a los ciudadanos. Sin embargo, implica mucho más que esto, implica una serie de actividades más o menos relacionadas en un proceso que se compone de muchas y diversas decisiones de lo muchos actores participantes gubernamentales(5) y extragubernamentales(6), que en sus diversas interacciones han preparado y condicionado la decisión central (Aguilar Villanueva 1996b).

Las aproximaciones utilizadas para la realización de propuestas de políticas pueden variar de acuerdo a la experiencia del formulador, el estatus o la importancia del asunto para el gobierno; pero en general pueden ser de tres tipos o una combinación de los mismos.

• Formulación rutinaria: Es repetitiva y sin cambios esenciales en el proceso de (re)formulación dentro del área de un asunto que esta bien establecido en la agenda gubernamental.
• Formulación análoga: Tratamiento de nuevos problemas a través del análisis de lo que se hizo y desarrolló ante problemas similares en el pasado o en otros países –buscando analogías-.
• Formulación creativa: Tratamiento de problemas nuevos o ya existentes a través de propuestas novedosas y sin precedentes y que representan, de algún modo, una ruptura con las políticas del pasado.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que además de la aproximación a ser utilizada para formular una política, el proceso mismo esta compuesto o determinado por dos conjuntos de acciones distintas. Primero, una acción gubernamental que de alguna forma determina ciertas líneas y patrones de acción; y segundo, un conjunto de actores extragubernamentales de variadas orientaciones respecto a la política y que pueden ir desde aquellos que ejercen presión para salvaguardar sus intereses actuales; pasando por la presión que ejercen los posibles clientes y beneficiarios de la política; hasta aquellos que ejercen presión para modificar el status quo y obtener mayores beneficios. La formulación es un proceso y como tal no esta definido a priori, se va estructurando de acuerdo a las interacciones entre los actores, hasta concluir en una política que cuente con el apoyo mayoritario para luego ser implementada. Por consiguiente, el proceso de formulación esta compuesto por básicamente dos partes en constante interacción: la "planeación racional" llevada a cabo por el gobierno y las "reacciones subjetivas" de los grupos de presión al interior o fuera del gobierno.

Este proceso de planeación racional implica más que todo al gobierno e incorpora, por lo menos, la definición de los siguientes aspectos:

• Número de problemas a ser tratados: debe existir claridad en cuanto si la propuesta de política esta dirigida a solucionar todos los problemas de un área problemática específica, un grupo de problemas o un solo problema.
• Extensión del análisis: asimismo se debe estar consciente de los aspectos del o los problemas que se tratarán. Si es que se abordaran en su totalidad o solo algunos aspectos específicos.
• Efectos estimados: deben responderse preguntas sobre si se han calculado los posibles efectos de la propuesta de política sobre el problema específico al que se quiere dar respuesta o sobre otros problemas y programas.

Como hemos visto con anterioridad, estas definiciones se irán concretando como resultado del proceso de formulación y podrán mantener el espíritu inicial impuesto por el gobierno o haber cambiado para adaptarse al juego de poder inmerso en el proceso. De ahí la importancia de tratar, aunque de forma acotada, los tipos de relaciones políticas que se dan al interior de este proceso.

Ya en 1964 Lowi establecía que las relaciones sociales se constituían por las expectativas reciprocas, haciendo alusión a que las relaciones políticas están determinadas en su mayoría por las expectativas existentes sobre los "productos gubernamentales o políticas". Es decir, que las actividades políticas se desarrollan y orientan alrededor del proceso de las políticas, en función a los beneficios y ventajas que cada grupo de presión interviniente pretende obtener de las acciones gubernamentales orientadas a resolver cuestiones sociales (Lowi 1964). Esto supone que a mayores beneficios mayores serán los recursos que los grupos de presión estén de acuerdo en invertir. Consecuentemente, el diseño y desarrollo de las políticas no son solamente un tranquilo y neutro espacio jurídico o administrativo sino, también, una arena política en la que convergen, luchan y conciertan las fuerzas políticas (Aguilar Villanueva 1996c).

Más orientado a la influencia que ejercen los grupos de presión al interior de la propia administración y como esto condiciona la acción gubernamental, Allison desarrolló tres modelos explicativos de la acción gubernamental. El modelo de "política o actor racional" plantea el curso de la política como el desarrollo y resultado de una elección racional, que considera a decisores y operadores de la política como actores que se comportan racionalmente maximizando valores y minimizando costos, luego de haber examinado toda la información existente y con ésta construido la mayor cantidad de opciones relevantes. El modelo del "proceso administrativo" plantea el curso de la política como un producto organizacional; es decir, que responde a las pautas de comportamiento y decisión –redes de información propia, jerarquías establecidas, funciones y tecnologías, repertorios de respuestas y manuales de funciones- de las organizaciones públicas intervinientes en el proceso de las políticas. El modelo de "política burocrática" ve a la política como un resultado político; es decir, un juego de fuerzas entre grupos con intereses propios –agencias, ministerios, reparticiones, etc.-, con victorias y derrotas, donde la política es el vector resultante de enfrentamientos y compromisos, competiciones y coaliciones, conflictos y transacciones convenientes (Allison 1996).

El proceso de formulación tiene como etapa final aquella que legitima la política, que incorpora las nociones de autoridad, consenso, obligación, apoyo, etc. Es decir, que la legitimidad se establece cuando la propuesta de política es aceptada, convertida en norma legal y apoyada con los recursos necesarios para su puesta en marcha.

El significado literal de la implementación es el de "llevar a cabo el trabajo", y si bien a simple vista parece una cuestión no muy complicada, es la etapa más difícil del proceso de las políticas tal y como Bardach plantea:

La política en el momento en que se hecha a andar, desata muchas oportunidades y expectativas, poderes e intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilidades, operaciones y decisiones; la implementación se convierte entonces en un proceso muy complejo, elusivo y conflictivo, que hace casi imposible encontrar una fórmula de coordinación que integre las diferencias y configure una acción colectiva armónica y efectiva.

Más allá del diseño de la política se encuentra su puesta en marcha, y más allá del presidente o primer ministro y de la legislatura está una compleja red de organizaciones públicas, privadas y mixtas, con sus intereses y hábitos, que se encargan de transformar las decisiones en hechos efectivos. Importantes consideraciones que son pertinentes y decisivas en el destino de las políticas públicas si han de llegar a ser efectivamente políticas, componentes de la historia social real, y no simplemente un discurso de gobierno o escritos de leyes (Aguilar Villanueva 1996a).

Muchas políticas fracasan, esto no quiere decir que la implementación sea la etapa que determina el fracaso de una política, solamente se pretende dejar claro que si hay algún punto conflictivo en el que la política puede fracasar la mayor parte de las veces, éste es la implementación.

Dos son los factores principales que determinan el fracaso de las políticas en esta etapa:

• Multiplicidad de participantes y expectativas: diferentes individuos y organizaciones, gubernamentales y civiles, intervienen por las más diferentes razones e intereses, e intervienen con diversas actitudes y grados de compromiso. El resultado de esta variada participación es pormenorizar objetivos, recursos y procedimientos, y adaptarlos a circunstancias y operadores. Esta multiplicidad de especificaciones, aunque no se encuentren fuera del marco global de aplicación de la política, generan conflictos, malos entendidos, confusiones o retrasos que pueden ser factores aniquiladores de la política.
• Multiplicidad de decisiones y puntos claros: cada vez que se requiere un acuerdo entre los actores participantes para que la política pueda seguir adelante tenemos un "punto de decisión"; y dentro de cada uno de estos puntos existen varios "claros" o aprobaciones particulares de parte de actores que tienen el poder o la capacidad de vetar la forma, el contenido o el tiempo de la decisión cooperativa inicial.

Finalmente, podríamos establecer que la implementación es algo así como un set o grupo de actividades dirigidas a poner un plan o programa en práctica; "…el proceso de interacción entre el establecimiento de objetivos y las acciones engranadas para lograrlos"; por lo tanto, un proceso imposible de ser contenido y delimitado, una amplia "…red sin costura" pero en continuo proceso de ser tejida. En resumen, "…la habilidad [que deben desarrollar los responsables de la implementación de la política] para forjar [día a día] los subsiguientes vínculos en la cadena causal, conectando acciones y objetivos [con el fin de hacer efectiva la aplicación de la política y lograr el cumplimiento de los resultados esperados]" (Jones 1984).

Es el proceso mediante el cual el gobierno y la sociedad civil pueden juzgar los méritos y efectos reales de los procesos o programas gubernamentales. Se ha convertido en el instrumento básico para medir la efectividad de los programas; así como, el instrumento estándar para determinar qué programas deben seguir implementándose y cuáles no ante eventuales políticas de recorte presupuestario o reducción del gasto corriente gubernamental (Jones 1984).

Se encuentra compuesto por cuatro subactividades:

• Especificación: es la subactividad catalizadora del proceso de evaluación y la más importante pues en ella se procede a identificar los objetivos y criterios a través de los cuales un proceso o programa gubernamental debe ser evaluado.
• Medición: es la recolección de información relevante al objeto de evaluación; debe ser muy precisa –número de vehículos en circulación para determinar el uso de una carretera- o por el contrario, de tipo impresional o poco precisa –la visita a un centro de salud para comprobar las mejorías resultantes de la implementación de un nuevo programa gubernamental-.
• Análisis: es la absorción y tratamiento de la información recolectada en orden de obtener conclusiones; asimismo, esta etapa se caracteriza por la utilización de diversas metodologías, desde las científicamente rigurosas hasta las impresionales y experimentales.
• Recomendación: es la determinación de qué es lo que se debe hacer a continuación; es decir, se debe decidir sobre si dejar que el programa siga su curso sin interferencias, seguir realizando la evaluación para obtener mayor información que permita tomar una decisión posterior, realizar ajustes que serán mayores o menores dependiendo de los resultados encontrados en la evaluación o, terminar el programa.

El proceso de evaluación ocurre en todos los niveles de gobierno y fuera del mismo; involucra a personas con diferente formación, experiencia y aptitudes; pero por sobre todo, los resultados de la evaluación son eminentemente políticos, aunque se hayan producido de forma científica.

La evaluación, de la misma manera que las restantes etapas del proceso de las políticas, es un proceso político. En primer lugar, alguien decide que ésta debe llevarse a cabo y dónde debe realizarse; los recursos que se podrán a disposición del proceso para su aplicación y los métodos a ser utilizados. En segundo lugar, al decir llevarla a cabo se decide la existencia de ganadores y perdedores, incluso antes de que el proceso de evaluación se lleve a cabo o los resultados salgan a la luz pública (Jones 1984). En tercer lugar, la posible terminación de un programa como resultado de una evaluación, pone en movimiento otros andamiajes al interior y exterior del gobierno que desatan la competencia por los posibles recursos a ser liberados (Wildavsky 1980).

Simultáneamente, el proceso de evaluación puede ser usado como una forma de lograr que un programa obtenga legitimidad; es decir, que a través de la evaluación se pueden mostrar cumplimiento de objetivos y metas, y así lograr reconocimiento público y publicidad que permitan la obtención de mayores recursos presupuestarios y políticos.

Cuando es aplicada a los programas sociales se torna particularmente complicada, dado que estos programas se caracterizan por no contar con una definición rigurosa de los objetivos y metas a lograr, o pueden cambiar con el tiempo. Asimismo, es importante notar que algunos programas sociales presentan resultados fácilmente cuantificables, mientras que otros presentan resultados de difícil cuantificación como la cohesión social, aprendizaje democrático, solidaridad, capacidad de organización, entre otros, y por lo tanto dificultan la obtención de resultados claros que permitan al evaluador tomar una decisión.

Frecuentemente, las evaluaciones de políticas gubernamentales más dramáticas son aquellas que provienen de fuera del gobierno; es decir, de los grupos de presión social que siempre se encuentran en posición de alerta con las políticas que puedan afectarlos directa o indirectamente. Las políticas dentro de un sistema político democrático, cuenten o no con factores evaluativos, encontrarán eco en las personas que ejercen su derecho de libertad de expresión; y a su vez, éste fenómeno de forma agregada se convierte en la base para acciones evaluativas que pueden verse representadas en ámbitos tan variados como las elecciones de los cargos electos gubernamentales hasta las acciones organizadas que puedan influir en decisiones políticas futuras.

No tratamos de establecer como ejemplo de un modelo de participación aquellos actos en los que representantes explican sus programas o propuestas a un grupo de ciudadanos que permanecen pasivos y donde la situación de ambas partes termina siendo frustrante, pues este tipo de reuniones son básicamente informativas y no existe bilateralidad comunicativa; por el contrario, tratamos de ilustrar metodologías innovativas que se han desarrollado con el objeto de establecer una relación en la que se combine información, deliberación y capacidad de intervención de los ciudadanos en los procesos decisionales, sabiendo de antemano que se tratan problemas públicos que no tienen una solución clara, única o ideal (Subirats 1996).

En este sentido, son variados los modelos de participación ciudadana que se han ofrecido como recetas para paliar de alguna manera la deslegitimación del sistema democrático y que buscan promover el debate y la deliberación sobre problemas públicos o la toma de decisiones de forma directa.

Si bien no cubrimos todos los tipos de experiencias que se han llevado a cabo en muchos países, citaremos aquellos a los cuales se ha prestado mayor atención en la literatura contemporánea:

• Consejos ciudadanos o Núcleos de intervención participativa (NIP): son una técnica para la intervención de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones públicas y tratan de integrar y recoger lo mejor de mecanismos tan dispares como asambleas, jurados, consejos consultivos y encuestas de opinión, para ofrecer otra posibilidad de que las voces de los ciudadanos se escuchen en el proceso de toma de decisiones públicas. Se constituyen por grupos de 25 a 30 personas elegidas al azar que, tras un proceso de información plural y de deliberación colectiva, emiten un dictamen sobre un problema colectivo que exige una respuesta pública. Al final del periodo de análisis –entre 3 y 5 días-, se pasa un cuestionario en el que cada uno de los miembros trata de reflejar la totalidad de los temas tratados a lo largo de las sesiones y que permite elaborar un informe descriptivo de los resultados con la ayuda de un grupo asesor y con la aprobación de una comisión de los participantes. Finalmente, si bien el informe recoge las preferencias de los ciudadanos, éste no tiene carácter vinculante y la capacidad legal de decidir sobre el problema pertenece a los representantes políticos electos (Font 1996).
• Encuestas deliberativas (Deliverative Opinion Polls): se trata de un mecanismo desarrollado de forma experimental para la elección de candidatos presidenciales en Estados Unidos de Norteamérica o en discusiones públicas sobre ley y orden en gran Bretaña. Reúne una muestra de población votante a los cuales se informa detalladamente sobre algún problema público planteado y posteriormente se les pide una opinión mediante una encuesta. Es un proceso que difiere de los métodos de encuestas tradicionales porque antes de pedir opinión alguna informa a los encuestados. El número de personas es mucho mayor que en el caso anterior, por lo que la profundidad con la que se trata el tema es menor y quedan las dudas sobre el posible sesgo que puede producirse en la selección de la información o de los informantes (Fishkin 1995).
• Conferencias de consenso: buscan conocer la opinión informada de la gente común sobre algún tema rodeado de cierta polémica e intenta confrontar las lógicas técnicas o científicas y las derivadas de la defensa de intereses con la opinión de la ciudadanía en general o parte de ella. Este es un proceso en el cual interactúan las partes en conflicto y la población que por algún motivo se siente afectada por cualquiera que sea la decisión que se vaya a adoptar, realizándose una confrontación técnica y científica que a veces escapa de la comprensión de la mayoría de los participantes. La participación de las personas no se produce de forma aleatoria, sino que se hace un llamamiento a todas aquellas personas que por alguna razón se sientan interesados en el tema para que participen (Stewart 1996).
• Grupos de mediación: busca encontrar soluciones a conflictos existentes, por lo que se caracteriza por contar con ambas partes en conflicto para que las decisiones que se adopten finalmente cuenten con la legitimidad de los interesados y de los grupos afectados. Esta forma de deliberación puede asemejarse más a un arbitraje o mediación no obligatoria, en que lo importante es que las dos partes en conflicto estén presentes, tengan la oportunidad de dialogar y se cree el clima necesario en que ambas partes puedan conocer los diferentes puntos de vista y las respectivas motivaciones y finalmente plantear una salida factible al problema. (Stewart 1996).

Los cuatro modelos de participación antes explicados, tienen en común la intención de mezclar aportaciones basadas en conocimientos técnicos y aquellas basadas en la defensa de intereses sociales presentes, con las fundamentadas en el sentido común y las experiencias personales de los participantes. Se busca a través de la deliberación la formación en la población de una opinión responsable -informada de los pros y los contras-, consciente de las consecuencias de las alternativas en conflicto, sin que ello implique necesariamente el llegar a una solución correcta o que la solución planteada sea adoptada por las autoridades.

El referéndum es el método tradicional de este tipo de participación ciudadana en la que se toman decisiones de forma directa. Actualmente son muy utilizados en países como Estados Unidos, Suiza y Gran Bretaña; y el avance tecnológico de las telecomunicaciones –internet, televisión por cable, televisión interactiva, etc.- le ha brindado nuevas y variadas potencialidades.

Entre los ejemplos más conocidos de la aplicación de estas nuevas tecnologías tenemos la experiencia del estado de Ohio en Estados Unidos, donde se cuenta con un sistema interactivo de televisión por cable que permite a sus habitantes participar directamente a través de un sistema de cinco botones –multialternativas- en consultas puntuales. La crítica a estos nuevos sistemas surge desde la óptica de que puede convertirse en medios a través de los cuales los grupos de intereses ejerzan influencia y manipulación mediante la movilización electrónica de sus afiliados o simpatizantes directamente a los medio de comunicación y representantes políticos. Otro aspecto negativo es que no toda la población tiene la posibilidad de acceso a la televisión por cable, lo cual ejerce una rigidez de acceso a la participación política (Subirats 1996).

Entre otros ejemplos menos intensivos en tecnología, pero de mayor importancia y trascendencia podemos citar los "presupuestos participativos" en la ciudad de Porto Alegre –Estado de Rio Grande do Sul- en Brasil, donde los grupos sociales del municipio se reúnen en espacios propios de discusión para debatir y priorizar las inversiones municipales anuales (Moreno 1999). Y por otro lado, la experiencia de "participación popular" en los 314 municipio de Bolivia, en que las comunidades indígenas, pueblos indígenas, comunidades campesinas y juntas vecinales constituyen legalmente Organizaciones Territoriales de Base (OTB) que cuentan con la potestad legal de establecer espacios propios de discusión de acuerdo a sus propias costumbres y reglamentos para la identificación de los problemas sociales de cada municipio, priorización e incorporación de los programas a ser implementados en el presupuesto municipal, implementación a través de programas de inversión mixta –capital público o privado y mano de obra local- y finalmente, evaluación del cumplimiento de la ejecución presupuestaria con derecho a veto sobre la gestión municipal (Molina 1997).

Utilizando la información de los Cuadros Nº 1 y 2 podemos obtener una relación entre los modelos de participación analizados, la etapa del proceso de políticas en la que pueden ser situados o en la que por sus características se llevan a cabo; y la importancia de esa participación en el logro de los objetivos de políticas de cada una de las etapas.

Como podemos ver en el Cuadro Nº 3, la mayoría de los modelos de participación que tienen por objetivo la generación de debate y discusión se encuentran focalizados en las primeras tres etapas del proceso de políticas pues no tienen capacidad de toma de decisiones, sino la capacidad de emitir juicios de valor que pueden ser o no considerados por los tomadores de decisiones; mientras que, los modelos de participación directa en la toma de decisiones gubernamentales tienen un impacto a lo largo del proceso de las políticas. Asimismo, debe resaltarse la existencia e importancia de la participación en cada una de las etapas del proceso de políticas como factor condicionante para que los problemas públicos se consoliden como tales; sean incorporados en la agenda institucional; se adopten como políticas o programas públicos con apoyo político y financiamiento; sean implementados y; finalmente, se evalúe el verdadero impacto de la solución de los problemas.

En consecuencia, la siguiente parte del trabajo estará orientada al análisis de cuatro estudios de caso en los cuales se aplica un modelo de participación ciudadana que tiene influencia directa en la toma de decisiones del gobierno local.

Hacia 1992, además de la creciente preocupación por dar soluciones concretas que logren mejoras en la calidad de vida de la población, había una creciente demanda por mayor participación de la sociedad en la profundización del proceso democrático que se había conquistado en 1982 y que ya se consideraba maduro para avanzar de una democracia puramente representativa hacia una con mayores rasgos participativos.

La participación política, económica y administrativa se constituía en una deuda histórica del Estado boliviano con la gran mayoría de la población, excluida de los procesos de reflexión, búsqueda y toma de soluciones, y sobre todo la distribución de la riqueza generada por ellos mismos.

Dadas estas condiciones y con el objetivo de saldar la deuda histórica del Estado boliviano es que en 1994 se sanciona la Ley de Participación Popular(7), que modifica el escenario político a través de instrumentos que permiten alcanzar una efectiva descentralización administrativa del sector público y una mayor participación de la sociedad civil, creando espacios para el encuentro entre el Estado y la población (Campero and Pérez 1997).

Los tres principales objetivos de la Ley de Participación Popular pueden ser establecidos de la siguiente manera: a) fortalecer los instrumentos políticos y económicos necesarios para perfeccionar la democracia representativa, incorporando la participación ciudadana a través de un proceso de democracia participativa; b) procurar una mejor calidad de vida para los hombres y mujeres bolivianos a través de una más justa distribución y mejor administración de los recursos públicos; y c) articular a las Comunidades Indígenas, Pueblos Indígenas, Comunidades Campesinas y Juntas Vecinales a la vida jurídica, económica y política.

La participación popular es complementada por la Ley de Descentralización Administrativa que traspasa a los 311 gobiernos municipales el derecho de propiedad sobre los bienes muebles e inmuebles afectados a la infraestructura física de los servicios públicos de salud, educación, cultura, deportes, caminos vecinales y microriego. Las nuevas competencias de los gobiernos municipales son las de administrar y mejorar el funcionamiento de estos servicios.

Al mismo tiempo de haber dado nuevas competencias a los gobiernos municipales se les otorgaron recursos provenientes de dos fuentes principales: la primera, a través de la coparticipación tributaria –25% de los ingresos nacionales- que es distribuida a los gobiernos municipales sobre la base de una asignación per capita; es decir, que mientras más habitantes más recursos por municipio. La segunda fuente esta relacionada con la atribución del cobro y usufructo de la recaudación de los impuestos a la propiedad rural, inmuebles urbanos, vehículos automotores, motonaves y aeronaves, así como las patentes y las tasas, que antes eran recaudados por la administración central.

Finalmente, se crea y dota de personería jurídica a dos nuevas instituciones sociales con el objetivo de promover la participación activa de la sociedad civil en el debate y la toma de decisiones en el ámbito local: las Organizaciones Territoriales de Base(8) y los Comités de Vigilancia(9).

Las experiencias participativas de estas nuevas instituciones sociales fueron recogidas en cuatro estudios de caso que se llevaron a cabo en cuatro municipios elegidos al azar y cuyas características refleja el Cuadro Nº 4.

Las etapas que constituyentes del proceso de participación popular son: Diagnóstico comunitario, Formulación del presupuesto, Implementación del presupuesto y Evaluación. Proceso que concuerda exactamente con las etapas del proceso de las políticas analizado en la primera parte del trabajo.

• Diagnóstico comunitario: las OTB de forma periódica y sobre la base de sus propias formas de participación tradicional, realizan autodiagnósticos comunales con el fin de generar la mayor cantidad posible de información que permita explicar la situación y dinámica del municipio en los ámbitos económico y social, identificando problemas, potencialidades y limitaciones. Este proceso sirve para plasmar de forma conjunta las necesidades de su territorio y población. En una segunda término, la información obtenida en el diagnóstico comunitario es elevada a una instancia general de debate en el cual participan las OTB, los comités de vigilancia, el Alcalde, el Consejo Municipal y otros agentes del desarrollo(10) que tengan interés en el proceso y que sean reconocidas como interlocutores válidos, con el objetivo de definir la visión estratégica y el Plan de Desarrollo Municipal a mediano plazo. El resultado de este proceso es un listado generalmente aceptado de proyectos y actividades a ser realizadas en un periodo de cinco años y que no necesariamente tiene un orden cronológico de implementación.
• Formulación del presupuesto: en esta instancia, y a partir de la información obtenida del diagnóstico comunitario y en el plan de desarrollo municipal, los actores antes mencionados debaten ampliamente, ahora para priorizar y definir los proyectos, actividades y responsables que serán incorporados en el presupuesto anual. Esta priorización se lleva a cabo teniendo en cuenta importantes restricciones como son: la asignación financiera anual del municipio, los costos relativos de cada proyecto o actividad, la importancia y urgencia de determinados proyectos o actividades.
• Implementación del presupuesto: básicamente es cumplir con los proyectos incorporados dentro del presupuesto anual. Esta labor puede contar con la participación de las OTB cuando el proyecto no incorpora dificultades técnicas mayores y ha sido concebido para ser implementado utilizando mano de obra local. Asimismo, puede incorporar la participación de empresas privadas, fondos de inversión gubernamentales u otras organizaciones que hayan sido registradas en el presupuesto como las responsables de un proyecto o actividad.
• Evaluación: en esta etapa existen varios actores, desde el propio gobierno municipal a quien le interesa la evaluación periódica de los proyectos que se llevan a cabo en su jurisdicción municipal; la sociedad civil (OTB) que se encuentra de alguna forma controlando el grado de cumplimiento de los proyectos; y los comités de vigilancia, quienes de acuerdo a la normatividad legal son quienes tienen la responsabilidad de evaluar el cumplimiento del presupuesto y emitir un informe favorable o desfavorable que puede, en caso de ser de éste último, causar el congelamiento de las cuentas fiscales del municipio.

Esta parte del trabajo focaliza en el análisis comparado de los cuatro municipios con el objetivo principal de determinar las características del proceso participativo en cada una de sus etapas: determinar los actores relevantes, las relaciones entre ellos, los factores que condicionan la participación y los resultados de la misma. Asimismo, y reconociendo que el proceso de las políticas es eminentemente un proceso político, realizaremos el análisis desde el punto de vista de los balances de poder al interior del proceso participativo determinando qué actores se perciben como ganadores o perdedores, que tipo de alianzas y negociaciones se llevan a cabo para tomar las decisiones y, los recursos que los actores utilizan para proteger sus intereses o ampliarlos.

La etapa de la implementación se excluye del presente análisis pues no se dan casos en todos los municipios en los que la población participara; y en el que sí se da el caso, el proyecto no tiene relevancia para nuestro análisis.

En esta etapa del proceso las OTB se perciben como ganadores, al ser ellas quienes tienen encomendada la labor de determinar las demandas y necesidades de inversión en la comunidad. Las OTB perciben que se ha dado un gran avance posibilitándoles participar en la toma de decisiones respetando las diversas culturas y formas de organización existentes, incluso a pesar de que existe cierta incertidumbre en cuanto a que la totalidad de sus demandas vayan a ser incorporados dentro de los presupuestos. Sin embargo, son actores que por los diversos intereses en juego a veces entran en conflicto entre ellos, posibilitando la aparición de pactos o acuerdos entre OTB o con otros actores participantes.

Aparecen nuevos actores relevantes como son las ONG que, conocedores de la realidad local y aportando sus recursos técnicos y financieros, coordinan sus intereses con los de la población generando proyectos de interés que influyen en las OTB y los comités de vigilancia y que a la vez las hacen merecedoras de reconocimiento y legitimidad. Tienen la capacidad de articularse a los procesos de decisión en directo contacto con las organizaciones comunitarias e incluso convertirse en interlocutores de las mismas en estos procesos. Sin embargo, esta capacidad de influencia ha sido percibida de diversas maneras en cada municipio: por una parte ha sido positiva y ha permitido la incorporación de proyectos de interés común: por otra, ha sido negativa pues han sido percibidas como "intrusos" en el proceso y por lo tanto no han sido tomados en cuenta.

El gobierno municipal, es el actor que se percibe como perdedor en el proceso de participación, dado que éste ha desestabilizado y redistribuido las relaciones preexistentes de poder. Antes el gobierno municipal era el único tomador de decisiones y ahora su labor esta más orientada a la de un facilitador en este proceso. En tres de los casos analizados el gobierno municipal ha asumido su nuevo rol y se ha dado cuenta de que ahora las decisiones cuentan con mayor aceptación de la población y por lo tanto con mayor legitimidad; asimismo, se han dado cuanta de que potenciado el proceso pueden verse favorecidos para ser reelegidos en el gobierno municipal. En el restante gobierno municipal, la reacción ha sido la de tratar de no perder poder a través de la realización de diagnósticos paralelos que luego se ha tratado de imponer en la etapa de formulación del presupuesto anual; a través de pactos con otros actores que le ha permitido incorporar algunos proyectos de su interés; o a través de no distribuir información legal o financiera a los demás actores del proceso.

Finalmente, se observa que los actores que más aprovechan y mejor se desempeñan en el proceso son aquellos que de alguna manera cuentan con recursos como capacidad técnica, conocimiento de la normatividad legal, capacidad de organización y la capacidad de realizar alianzas y de negociar. Muchas de las OTB se crearon a partir de organizaciones comunitarias campesinas (ex-sindicatos agrarios) lo que les daba ventajas respecto al resto, pues ya contaban con una forma de organización y extensa experiencia como representantes sociales.

Esta etapa tiene como actor central al gobierno municipal, pues se encarga de la elaboración final de los documentos que serán presentados al comité de vigilancia como al gobierno central. En esta etapa, la participación de diversos actores es mucho más intensa dado que es el evento en que se definen los proyectos a ser incorporados en el presupuesto anual.

El gobierno municipal además de la percepción de perdedor que tenía en la anterior etapa, ahora se percibe de alguna forma también ganador, puesto que se observa que tiene varios recursos para alterar el resultado de las negociaciones. Su principal recurso es el empaquetamiento(11) o "bundling" de la propuesta para negociar; es decir, ligar proyectos de inversión para que no se puedan optar o rechazar alguno sin incorporar o rechazar el otro a la vez (Grindle and Thomas 1991). Otro recurso es la cooptación de los representantes sociales para negociar acuerdos que le permitan incorporar algunos proyectos que son de su interés y la cooptación del comité de vigilancia quien debe dar su visto bueno para la aprobación del presupuesto. Asimismo, y con el objetivo de conseguir permanencia en los cargos, articula sus intereses políticos con los de los demás actores y apoya a las OTB y los comités de vigilancia para el cumplimiento de las demandas sociales.

Dado que esta es una etapa decisiva, se incorporan otros actores como el Fondo Social de Emergencia(12) (FIS) que perciben que es el momento de participar para tener mayores oportunidades de incorporar sus proyectos de interés. La presencia de este último en la programación de las inversiones se constituye en una oferta difícil de rechazar porque incorpora grandes recursos financieros que incrementan en gran medida los recursos presupuestarios, utilización de mano de obra local –generación de empleo- y excelentes condiciones de financiamiento a los proyectos(13). Se perciben como ganadores en el proceso pues en tres de los cuatro municipios lograron acuerdos con los demás actores para incorporar sus proyectos. Su participación genera expectativas falsas dentro de la población, puesto que un año el presupuesto del municipio cuenta con el doble o más recursos para financiar lo proyectos y el siguiente año si es que el FIS decide no incorporar algún proyecto, el presupuesto sufre una disminución importante que genera distorsiones en la capacidad del gobierno municipal para cumplir con la "inflacionada" demanda social.

El rol de las ONG ha sido diverso en cada municipio debido a que el grado de involucramiento no ha sido el mismo. En algunos casos (Palca o Desaguadero), se puedo constatar que éstas participan incluso en las reuniones de formulación del presupuesto lo que las convierte en potenciales ganadores. En los demás casos, las mismas no lograron articularse al proceso y han sufrido una serie de inconvenientes para realizar sus proyectos.

Al igual que en la anterior etapa son las OTB y los comités de vigilancia quienes más interesados se encuentra en ver sus demandas incorporadas en el presupuesto; sin embargo, limitantes tales como los recursos económicos o sus bajos perfiles técnicos les impiden establecer coaliciones firmes o participar de una manera más decisiva. Asimismo, el elevado costo de oportunidad que significa para las personas que conforman las OTB y los comités de vigilancia no ser retribuidos por ese trabajo incide en la disminución de la participación en la totalidad de etapas del proceso y en la imposibilidad de que una misma persona o grupo de personas asista a todas las reuniones y dé continuidad a una participación organizada.

Los mayores ganadores de acuerdo a la normativa legal son al mismo tiempo los actores que mayores limitaciones presentan en cuanto a recursos económicos, organización, información, capacidad técnica, tiempo, etc. Asimismo, el análisis de la etapa permite constatar que son estos actores los que utilizan en menor medida las alianzas con otros actores (exceptuando a Pucarani donde existe estrecha relación con las ONG), lo que hace que los principales beneficiarios de las políticas y programas públicos se encuentren aislados al momento de negociar; con el gobierno municipal, ONG y FIS tratando de introducir en el presupuesto sus proyectos.

Finalmente, la determinación de la percepción de los actores como ganadores o perdedores del proceso se da de acuerdo al resultado del presupuesto aprobado. En ninguno de los cuatro casos analizados, se dieron ganadores o perdedores netos (a excepción del FIS en tres municipios pues incorporó sus proyectos en los presupuestos), más bien el resultado fue que la mayor parte de los actores vieron cumplidos sus objetivos e gran parte; sin embargo, debemos resaltar que en definitiva las OTB y los comités de vigilancia de ser agentes sociales que no eran reconocidos han pasado a ser los agentes del proceso participativo que determina la política gubernamental en el ámbito local y eso por si solo es ya un gran avance democrático.

El gobierno municipal se percibe como perdedor en esta etapa porque ahora se encuentra sujeto a la evaluación de los comités de vigilancia y de las OTB a través de estos últimos; y a la posible congelación de las cuentas fiscales del municipio si es que el comité de vigilancia logra determinar la existencia de irregularidades en el proceso de implementación de los programas.

Las OTB y los comités de vigilancia se autoperciben como ganadores por el solo hecho de tener la atribución y el reconocimiento legal para velar por el cumplimiento de los proyectos inscritos en el presupuesto. Concretamente, los comités de vigilancia además se autoperciben como perdedores porque si bien la ley de participación popular otorga nuevas funciones administrativas y representativas para el gobierno municipal y las organizaciones de la sociedad civil, respectivamente; sólo incorpora el apoyo con recursos financieros a las funciones del primero, dejando al resto de los actores en una situación de desequilibrio en cuanto a su capacidad para el cumplimiento de sus competencias y su poder de negociación, lo que origina que puedan ser fácilmente cooptados o marginados por el resto de los actores. Este factor ocasiona la aparición de apatía tanto en la voluntad de participación social como en el cumplimiento de las obligaciones del comité de vigilancia; en especial, si es que los proyectos a ser evaluados no son aquellos directamente relacionados con la demanda social –proyectos que responden a los intereses del resto de actores del proceso-. Asimismo, cuando las OTB perciben que los comités de vigilancia incumplen sus obligaciones y no representan sus intereses, asumen el papel de agentes de control social, pero con el claro objetivo de lograr atención y cumplimiento a las demandas que les afectan directamente y no con el objetivo de impulsar el desarrollo integral de toda la sección de provincia; consecuentemente, el comité de vigilancia es relegado y pierde legitimidad.

Finalmente, los factores relacionados con la capacidad técnica necesaria para evaluar proyectos de inversión y el desconocimiento de parte de la normatividad legal que los ampara, ha ocasionado que su influencia no sea del todo decisiva.

Nos hemos introducido al tema del trabajo a través del reconocimiento de una cada vez más apática sociedad en cuanto a su participación en los procesos políticos de toma de decisiones que afectan de forma directa o indirecta sus vidas. Apatía que no solo se debe a la decisión de las personas de no participar, sino al cada vez mayor alejamiento del ciudadano de las arenas de discusión y toma de decisiones gubernamentales.

En una primera parte del trabajo hemos analizado el proceso de las políticas a través del cual el sistema político da solución a los problemas que surgen del constante (re)acomodo de las variables en su interior; estableciendo las características del proceso de políticas y, a la vez, determinado dos importantes factores: primero, que es un proceso eminentemente político en el que existen perdedores y ganadores y; segundo, es un proceso altamente participativo compuesto de un sinnúmero de grupos de presión tanto del interior como del exterior del gobierno, que en última instancia determinan los resultados del proceso.

En la segunda parte, hemos analizado las características de algunas de las propuestas metodológicas diseñadas para generar mayores grados de participación de la sociedad en el proceso de políticas; y hemos podido determinar que éstas tienen virtudes y deficiencias. Por una parte se logran los objetivos de participación social, aunque para este fin se haya tenido que motivar a las personas con retribuciones financieras. Asimismo, se generan importantes discusiones que permiten ampliar y profundizar el conocimiento de las personas sobre algunos asuntos públicos; percibir la existencia e importancia de otros puntos de vista y; finalmente realizar la dificultosa tarea de plantear una posible solución al problema planteado. Por otro lado, éstas metodologías participativas no son totalmente relevantes en la determinación del resultado final, pues no son vinculantes, en su mayoría, a las decisiones de las autoridades públicas.

La última parte del trabajo, nos ha permitido introducirnos con profundidad a una de estas metodologías de participación, a través del análisis de cuatro estudios de caso que nos permiten plantear las siguientes potencialidades, condicionantes y limitantes del proceso:

Primero, el posibilitar que las personas participen en la identificación de sus problemas y aporten con su experiencia o exploren nuevas posibilidades de soluciones, afecta directamente y de forma positiva a la efectividad de las políticas adoptadas para enfrentarse a dicho problemas.

Segundo, la participación social impulsa la generación y mejoramiento de habilidades de organización, que no solo sirven para fines políticos, sociales, culturales, comunitarios, etc.; si no que también permite el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias (pre)existentes.

Tercero, se debe fomentar la participación en la implementación de aquellos proyectos que de acuerdo a sus características permitan realizarlo, en orden de fomentar la percepción de asumirlo como propio (ownership).

Cuarto, en términos generales la participación de las organizaciones representativas de la sociedad posibilitan el logro de equidad y autoestima individual y colectiva (Campero and Pérez 1997).

Quinto, la promoción de la participación en todas las etapas del proceso de las políticas genera ventajas comparativas:

• Identificación de problemas y agendación: permite la detección de problemas reales y la posibilidad de definirlos y acotarlos de forma tal que respondan a las necesidades reales de la población.
• Formulación: mayor legitimidad en la priorización de las necesidades y aportes en cuanto a las dificultades y oportunidades originadas del plano cultural local.
• Implementación: Apoyo a la efectividad organizativa, generación de ideas innovativas, aporte de la sabiduría acumulada en la población, retroalimentación continua que permite la toma de decisiones de forma oportuna (Kliksberg 1998).
• Evaluación: al fomentarse la participación en las anteriores etapas se incide directamente en la prevención de la corrupción, pues sería como robarse a uno mismo. Los jueces más efectivos suelen ser los destinatarios de las políticas; se genera información continua que permite la toma oportuna de decisiones y; se dan procesos de aprendizaje constante en la población.

Primero, existe una gran diferencia entre los procesos de participación social que se llevan a cabo de forma experimental o como pruebas piloto con aquellos que se llevan a cabo de forma institucionalizada y respaldada por la normatividad legal. Las primeras logran incentivar a los participantes de forma transitoria, puesto que una vez llevado a cabo el experimento, la apatía puede retornar acompañada de la sensación de desilusión por haber sido utilizados con fines políticos que perseguían sólo legitimar una decisión pública y no promocionar la participación. Las segundas, generan incentivos de carácter permanente; la sensación de que, no importando el resultado de su participación, son tomados en cuenta y pueden participar de forma activa, reconocida y respaldada.

Segundo, depende exclusivamente de los gobiernos no sólo el establecer reglas del juego que sean respetadas y aceptadas por todos los actores; sino, prever mecanismos que permitan aminorar las diferencias de recursos entre los grupos participantes, especialmente de aquellos que por situaciones étnicas, sociales, económicas o culturales posean mayores impedimentos para ser influyentes en los procesos de toma de decisiones.

Tercero, el respeto de la historia, cultura e idiosincrasia de la población es un factor que contribuye al éxito y mantenimiento de la proactividad social. El no tomar en cuenta estos factores generalmente origina la aparición de procesos participativos solidarios paralelos que gozan de mayor legitimidad que los propuestos o impuestos por el gobierno.

Cuarto, los resultados de los procesos de participación deben ser representativos de los consensos alcanzados en el mismo para lograr legitimidad en la toma de decisiones; si por el contrario, se tienden a pervertir los resultados del proceso a favor de uno o más grupos de presión la legitimidad tendera a bajar y por consiguiente a generar sentimientos generalizados de frustración y abandono del proceso; y por lo tanto, menores posibilidades de poder incorporar a esa población en actividades similares en el futuro.

Primero, una cosa es lo que los gobiernos establecen a través de las leyes y otra es el resultado real de la aplicación de las mismas. La realidad nos ha demostrado que entre el discurso político a favor de la participación ciudadana y los hechos reales que impulsan las políticas a favor de la misma existe una gran brecha, tal y como lo describe Kliksberg:

Segundo, las diferencias en la capacidad y cantidad de recursos entre los grupos participantes, sumada a otros factores como el aumento de la profesionalización y la tecnificación del proceso serán siempre una limitante importante que puede ser tomada como una restricción de entrada que sesgara el resultado del proceso.

Tercero, los procesos de participación en sociedades desarrolladas son distintos a los que ocurren en sociedades en vías de desarrollo, en términos de mayores niveles de cultura, educación, recursos, número de espacios de discusión, etc. Y que tenderán a diferenciar por completo las características estructurales de los procesos en una u otra realidad.

Cuarto, siguiendo a Dahl en cuanto a las limitantes de la democracia participativa debemos estar conscientes que los procesos de participación tienden a ser más fáciles y eficaces de ser desarrollados en poblaciones con un número no muy elevado de pobladores (Dahl 1999:124), aunque no podamos en ningún caso determinar las magnitudes poblacionales óptimas para el desarrollo de la participación, pues estas dependerán estrictamente de las características del proceso, el lugar y la cultura en la cual se desarrolla, etc.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información de los estudios de caso.

6. Notas

7. Bibliografía