Teoría y práctica de la participación de los usuarios en la evaluación y el control de los servicios públicos de gestión privada: la experiencia de la audiencia pública convocada ante el "gran apagón"

Andrea Magdalena López

Introducción

En febrero de 1999 más de 150.000 usuarios de 10 barrios de Buenos Aires quedaron a oscuras a raíz del corte de suministro de energía eléctrica provisto por la empresa privada Edesur S.A. Lo que de acuerdo con la información empresaria no tardaría más de 48 horas en resolverse, logró una reparación definitiva luego de 10 días, durante los cuales los usuarios, sus asociaciones representativas, los legisladores y el Defensor del Pueblo de la Nación, entre otros actores, llevaron adelante diversas formas de protesta contra la prestadora del servicio y el ente de control. Sumado al corte de electricidad, la negación de Edesur a pagar los resarcimientos monetarios correspondientes a los usuarios tal como lo había impuesto el regulador, despertó duras respuestas desde el gobierno y la oposición y llevó a la convocatoria de una audiencia pública.

En primer término, el conflicto se transforma en un ejemplo significativo para revisar los alcances y limitaciones de las concepciones fundamentales que emergen del nuevo modelo impulsado a partir de la privatización de servicios públicos, donde la "orientación al cliente" se asume como un cambio en las reglas de juego entre los proveedores y los destinatarios de los servicios. Así, la preocupación por las demandas diferenciadas, la calidad de los servicios y la fijación de los correspondientes mecanismos de resarcimiento en caso de declinación en los niveles de servicio ofrecidos, además de la instrumentación de sistemas de queja y de circuitos de información y consulta a los clientes, conforman los componentes básicos de esta tendencia innovadora y, según se declara, superadora del tradicional esquema en el que los usuarios poseían el rol de receptores pasivos y carentes de derechos específicos.

Al mismo tiempo, cuando la gestión privada de los servicios públicos se ejerce en condiciones de monopolio, el papel del Estado como regulador plantea una serie de complejidades derivadas de la necesidad de oficiar como un poder equilibrador entre partes notoriamente desiguales y con objetivos disímiles. A tales fines, la construcción de la institucionalidad regulatoria requiere del diseño de instrumentos e incentivos para que la intervención estatal resulte socialmente beneficiosa, otorgue previsibilidad y permita que las decisiones que se tomen en el ámbito del mercado sean transparentes, para evitar posibles abusos por parte de los grupos más poderosos. Junto a la búsqueda de objetivos de eficiencia en el mercado a la que debe propender el regulador, no debiera quedar relegada la preocupación por la evaluación de la eficacia de los servicios públicos. Como plantea Abrucio (1997), incorporar la dimensión de la eficacia amplía el contenido y los referentes de la agenda, en la medida en que se pone en juego el grado de cumplimiento de los objetivos públicos, es decir políticamente definidos, y que son los propios usuarios de los servicios quienes, de hecho, pueden encarar este tipo de evaluación.

La audiencia pública convocada ante el "gran apagón" demostró ser un mecanismo de enorme potencial para la participación de los usuarios y sus asociaciones en la evaluación y el control del funcionamiento de los servicios públicos. Dicha instancia se transformó en el escenario propicio para el ejercicio de una suerte de accountability "cruzada", en la medida en que las responsabilidades por el siniestro recayeron tanto en el sector privado como en la clase política y en la propia administración, expresada en la figura del ente regulador.

Por otra parte, las demandas efectuadas por los participantes fueron coherentes y concordantes con los objetivos explícitos de la política de privatizaciones y de regulación. Sin embargo, las propuestas canalizadas en la audiencia han tenido un grado relativo de incidencia en las decisiones de política asumidas a posteriori del conflicto. En este sentido, la configuración institucional actual de esta instancia se referencia con aquellos modelos participativos de carácter más "consultivo" que "resolutivo" y, como tal, de menor efectividad a la hora de "publificar la administración". (Cunill Grau, 1997).

Con el propósito de analizar las cuestiones anteriormente planteadas, la primera parte del trabajo presenta una breve reseña de los lineamientos conceptuales presentes en el denominado "modelo gerencial puro" y en posturas que, como el Public Service Orientation, pretenden introducir en el debate los conceptos de accountability, transparencia, participación ciudadana, etc, que habrían quedado relativizados en ese arquetipo gerencial. Seguidamente, y a modo de ejemplo, se revisan algunos de los principales aspectos institucionales y de funcionamiento de las audiencias públicas en Estados Unidos, para su comparación con Argentina, y se exponen los rasgos fundamentales del nuevo esquema de provisión privada del servicio de electricidad en este último país. Finalmente, se analizará la participación de los diferentes sectores y actores en la audiencia pública convocada por el caso Edesur, así como los principales hechos y determinaciones que transcurrieron una vez superado el episodio, para evaluar los cambios más notorios y aprendizajes que a nuestro juicio ha propiciado esta experiencia.

En términos generales, la mayoría de los países que iniciaron procesos de reforma estatal a partir de la década de los ´80 se plantearon objetivos similares. Durante esa primera etapa los ejes rectores de las políticas de reestructuración del Estado fueron la reducción del tamaño del aparato estatal y el reordenamiento del gasto público, acompañados de medidas tendientes a la estabilización económica. Dicha orientación en los procesos de cambio se impuso fundamentalmente a partir de la crisis de las formas tradicionales de intervención estatal y encontró sustento teórico en un conjunto de tendencias proclives a restringir al máximo el accionar del Estado, en favor de la revalorización de los mercados.

Para autores como Crozier, Huntington y Watanuki (1973) la sobrecarga de demandas impuestas al Estado, en una etapa signada por el agotamiento de las fuentes de recursos genuinos para su respaldo, derivó en el problema de la "ingobernabilidad de las democracias contemporáneas". Reconociendo este diagnóstico, desde la teoría de las expectativas racionales se critican los mecanismos de intervención anticíclica del Estado, basándose en el supuesto de que los agentes económicos poseen elementos para procesar las señales de los mercados y anticiparse a las intenciones de las autoridades económicas, neutralizando las políticas.

El argumento llevado al extremo por perspectivas como las de la elección pública, alerta sobre la incapacidad estatal para influir en la dirección que las autoridades públicas desean. Centrada en una visión de la economía como ciencia de los intercambios y en el postulado del homo economicus (Buchanan,1990) se plantea que mientras los agentes económicos son coherentes en su sistema de preferencias individuales y decisiones, en la formación de expectativas y en la capacidad de anticipar efectos futuros de decisiones actuales, no existe posibilidad de una racionalidad colectiva expresada a través de la acción estatal. Se asume, entonces, que la política distorsiona la asignación óptima de recursos e introduce ineficiencias.

En un contexto de escasez de recursos públicos, reducción del poder estatal y de avance de la estrategia privatizadora de servicios públicos, cobra también aceptación la implantación de un modelo gerencial en la administración pública. Inicialmente, la introducción del managerialismo en el aparato estatal se expresa como un intento de reducir los costos y aumentar la eficiencia y productividad de las organizaciones. El recorte de gastos y la actuación más flexible del aparato burocrático constituyen -hacia la década del 80- los tópicos clave de esta iniciativa, preocupada por sustituir el modelo weberiano introduciendo la lógica de la productividad que impera en el sector privado.

De esta forma, las nuevas tendencias propugnan una suerte de ruptura con los valores fundamentales, creencias y prácticas tradicionales de la administración pública en la era del Estado de Bienestar, para dar paso a un modelo de gestión donde impere la separación de los roles del comprador y del proveedor y de los procesos políticos y administrativos, la extensión del contrato, la medición del desempeño y la valorización del público como cliente.

Paulatinamente, a partir del desarrollo de las primeras experiencias de reestructuración en el sector público comienzan a percibirse ciertos flancos débiles en este tipo de opciones. En primer lugar, el carácter de "tecnología neutra" (Abrucio,1997) impreso en esta propuesta, que desconoce el contexto complejo de relaciones de la administración con la esfera política, a riesgo de aumentar las posibilidades de fracaso de las reformas. Por otra parte, y sin desconocer la importancia de la asignación racional de recursos, también se actualiza la discusión en torno a la posibilidad estatal de alcanzar los fines de política propuestos, revalorizándose el problema de la eficacia.

Como plantea Groisman (1988), si la reforma es concebida exclusivamente como un problema técnico tiende a ocuparse sólo de la eficiencia y no de la eficacia, planteando la tarea como cuestión de perfeccionar los medios sin prestar atención al problema de los fines. Esto conduce a desentenderse de la necesidad de mejorar la capacidad del Estado para actuar como agente de cambio, como promotor del progreso social y de la disminución de las desigualdades materiales.

Se trata, en tal caso, de resituar en el modelo gerencial los temas del republicanismo y la democracia, priorizando los conceptos de accountability, transparencia, participación ciudadana, equidad y justicia. Desde esta vertiente, conocida como Public Service Orientation, también se redefine la noción de esfera pública entendida no sólo como el locus de participación por excelencia sino también como el lugar de aprendizaje de los ciudadanos, políticos y funcionarios en el debate público (Abrucio, 1997).

El concepto de esfera pública como locus de transparencia y de aprendizaje social debe estar presente en la organización interna de la administración pública, sobre todo en el momento de elaboración de las políticas, y así como a la hora de evaluar la eficacia de los servicios públicos. Incorporar la dimensión de la eficacia amplía el contenido y los referentes de la agenda, en la medida en que se pone en juego el grado de cumplimiento de los objetivos públicos, es decir políticamente definidos, y que son los propios usuarios de los servicios quienes, de hecho, pueden encarar este tipo de evaluación.

Específicamente, en materia de servicios públicos domiciliarios o de red privatizados, las nuevas formas de gestión empresarial impulsadas a partir de la reorganización del Estado interponen como resultados prioritarios la mejora sustantiva de la calidad de los servicios y una reconceptualización del lugar del usuario. La "orientación al cliente" favorecida por la lógica mercantil de los prestadores privados permitiría ajustar el funcionamiento de los servicios a sus expectativas y requerimientos, a través la posibilidad de recibir información sobre el desempeño de sus prestadores, de expresar las distintas necesidades individuales, elecciones y preferencias, de recibir resarcimientos por fallas o deficiencias en los servicios prestados, contar con canales de comunicación con los productores y con una adecuada representación de sus intereses frente a los decisores.

Las privatizaciones fueron asociadas al incremento de la eficiencia y de la calidad de los servicios porque se supone que mientras el sector público carga con burocracias monopólicas, las empresas privadas están sometidas a la disciplina impuesta por la competencia(1). A partir de la capacidad de presión que los usuarios adquieren sobre los prestadores, se convierten en los actores clave del proceso de provisión y condicionan a las organizaciones a adecuarse para satisfacer sus demandas. Además, pueden ajustar el funcionamiento de los servicios a sus expectativas y requerimientos y condicionarlos a centrarse en la obtención de resultados. En otros términos, el sujeto perceptor del servicio se transforma en cliente y, a través de esta transformación, es posible superar el desequilibrio existente entre el proveedor estatal monopólico y los perceptores e invertir el proceso de control propio del modelo burocrático tradicional.

El también denominado "modelo consumerista" se centra en la aproximación de la administración a sus públicos reales y potenciales y la mayor receptividad hacia diversas necesidades, unidas a una implicación más activa y directa de los usuarios en los procesos de servicios, a través de los mecanismos deliberativos y de consulta y los sistemas de petición, queja y reclamo (Brugué, Amorós y Gomà, 1994). La apertura de los servicios públicos a la acción de las fuerzas de mercado es la estrategia privilegiada para transformar el rol del ciudadano, como receptor pasivo, al de consumidor activo y poseedor de nuevos derechos específicos. La forma de garantizar la satisfacción de las elecciones individuales es, idealmente, el clásico mecanismo de mercado: los consumidores que no estén satisfechos con un proveedor elegirán a un competidor.

Pero vale la pena detenerse en el concepto de cliente o consumidor, "importado" del ámbito de la empresa privada, en la medida en que su uso sugiere un sistema de mercados competitivos en los que este sujeto conserva un alto grado de elección. Una primera crítica que se le hace al "consumerismo" de la década de los 80 es su carácter mimetizador de las iniciativas de la gestión privada, en un terreno en el que los clientes no cuentan con el poder de elección propio del funcionamiento del mercado: la mayoría de los servicios públicos esenciales se ofrecen en condiciones de monopolio y por lo tanto, el consumidor podría ejercer la capacidad de control que le brinda el sistema electoral, pero no tiene la opción de una elección investida de poder real como la que permite el mercado. Por otra parte, Cincunegui (1994) entiende que para el caso de los servicios públicos corresponde hablar de usuarios y no de consumidores o clientes, por la imposibilidad de abstenerse a adquirir un producto, sustituirlo por otro, o cambiar marcas o productores. Además, ningún individuo puede prescindir de los servicios públicos sin restringir notoriamente su calidad de vida.

En otro plano, las críticas señalan que este tipo de enfoques se preocupan por la elección sólo en el punto del consumo: el punto en que el comprador o usuario del servicio se enfrenta al vendedor o proveedor del mismo y decide si acepta o no lo que éste ofrece" (Prior, Stewart y Walsh, 1995 ). Pero desde este lugar, el sujeto - en tanto cliente o consumidor- no está facultado para definir el objetivo público a conseguir, y no puede tomar parte en las macrodecisiones políticas. Su emergencia como actor individual le permite sólo participar en temas micro (Richards, 1994), sin que se reconozca "la posibilidad de elección ejercida colectivamente por ciudadanos con un interés común" sobre las decisiones públicas.

Por estas razones, para algunos autores, el modelo peca de reduccionismo al limitar la ciudadanía a la práctica del consumo. Se advierte el efecto corrosivo que esta visión podría tener sobre la idea del ciudadano como un ser social holístico, comprometido en un rango de relaciones recíprocas con otros y con la sociedad en general. En su lugar, el ciudadano es dividido en un número de identidades de consumo separadas en relación con distintos proveedores: el ciudadano es paciente, o padre, o pasajero, dependiendo del contexto (Prior, Stewart y Walsh, 1995)

Los mecanismos de resarcimiento para los clientes afectados por las fallas en el servicio constituyen otro asunto controvertido de esta nueva orientación. Según la OCDE (1996), muy pocos países reconocen como derechos legales, y no meramente como declaraciones de intención, el derecho a compensaciones monetarias si los niveles especificados de servicio no han sido suministrados. Por otra parte, resulta dificultoso cuantificar en forma apropiada la reparación, pues si el monto de la compensación es bajo, los usuarios sentirán que se presta escasa atención real a sus inconvenientes o perjuicios. Al mismo tiempo, es muy posible que el operador decida que le resulta más barato continuar con sus estándares de desempeño deficientes. De este modo, se requiere algún tipo de mecanismo financiero para que los usuarios reciban un resarcimiento económico realmente válido, a la par que la empresa se vea suficientemente incentivada a mejorar su prestación.

Evans (1995) destaca que en esta materia la discusión todavía no está cerrada. Al respecto señala que resultaría conveniente explorar opciones que garanticen transparencia y ecuanimidad entre las partes involucradas. A modo de ejemplo, cita medidas destinadas a garantizar que la compensación recibida por los usuarios sea automática (teniendo en cuenta que el mecanismo por reintegro en la siguiente factura supone -la mayoría de las veces- un tiempo de espera relativamente largo) y la puesta en marcha de una revisión de los precios que, ante el incumplimiento de las normas generales de servicio, implicara para la empresa penalizada la pérdida de una parte de sus ingresos.

En condiciones de monopolio natural como la que afecta a determinados servicios públicos, las empresas no necesitan producir utilizando métodos de costo mínimo, ni proveer los bienes específicos que desea el consumidor, y también disminuye su disposición a tomar decisiones sobre el precio y el producto que maximicen los beneficios netos de la producción y el consumo (Rees, 1993). El reconocimiento de situaciones en las que el mercado falla es la razón por la cual las perspectivas de regulación económica demandan mecanismos de intervención regulatoria del Estado, a modo de suplir el efecto favorable que tiene la competencia sobre la eficiencia. El objetivo central de los instrumentos regulatorios es, desde este punto de vista, evitar que los operadores puedan apropiarse de rentas derivadas de la situación de monopolio a través de tarifas excesivas que los usuarios necesariamente deberían pagar.

Al mismo tiempo, en mercados en los que no existe competencia y que, además, presentan importantes asimetrías de información, la regulación de la calidad de los servicios es un aspecto clave. Dicha tarea supone, básicamente, la fijación y monitoreo de estándares mínimos que pueden considerarse parte de un servicio de calidad aceptable. La opinión del público y las demandas de los clientes juegan un papel importante para la determinación del nivel de servicio o calidad de la prestación, pero en última instancia "la decisión será tomada principalmente por el gobierno (...)" (OCDE, 1996). Por tal motivo, la información destinada a que los usuarios conozcan los respectivos reglamentos de servicio constituye otra cuestión relevante: partiendo de reconocer que los destinatarios de los servicios no conforman un cuerpo homogéneo, los métodos utilizados para hacer llegar este tipo de información no están disociados de una política de trato equitativo, que involucra de manera directa a los reguladores en virtud de sus obligaciones de protección de los derechos de los usuarios.

Aunque es deseable la existencia de incentivos que estimulen el cumplimiento voluntario de las decisiones regulatorias, deben existir instrumentos coercitivos que respalden su accionar y reduzcan a un mínimo razonable las violaciones de sus disposiciones. El cumplimiento voluntario tiene considerables ventajas, razón por lo cual las políticas reguladoras vigentes apuntan a la incorporación de los mismos participantes del proceso regulador en la supervisión de las decisiones, sobre la base de algunas alternativas disponibles. Pero ante la detección de una violación o infracción, el ordenamiento legal debe contar con criterios de sanción que definan qué se penaliza por vía administrativa o judicial; qué tipo de faltas caen en la órbita de las normas civiles o penales, etc. El principio fundamental es la graduación de la pena, ya que un sistema severo e indiscriminado puede inducir la resistencia a su cumplimiento o la inhibición del desarrollo del sector en cuestión. (Martín, 1996)

Sin desconocer los criterios expuestos, otros autores advierten la posibilidad de construcción de una institucionalidad regulatoria con objetivos más abarcativos que proporcionar los incentivos apropiados al mercado. En dichas posturas, donde se fortalece el componente social de la regulación, el énfasis en la garantía efectiva de acceso a los servicios, preservando el carácter público de los mismos a través de los principios de igualdad, continuidad y regularidad, supone el reconocimiento de la centralidad de las redes de servicios de infraestructura para la reproducción del conjunto social.

Al mismo tiempo, valores tales como la "aspiración" (permitir que los individuos examinen críticamente las condiciones del bien existente y que procuren las que ellos elijan); la "diversidad" (mantener y promover la variedad de ambientes económicos, culturales y sociales a través de la acción pública); la "mutualidad" (proporcionar a cada ciudadano un mínimo de recursos materiales para permitirle el acceso a otras oportunidades no comerciables); y la "virtud cívica" (favorecer la participación de los ciudadanos en el manejo público) se asumen como objetivos que no pueden encauzarse dentro de la lógica mercantil y pero que pueden ser deseables desde el punto de vista de la intervención estatal ( Majone y La Spina, 1993).

Siguiendo a Muñoz (1996), tras la recuperación de estos principios en el compromiso regulatorio se halla inserta la posibilidad de considerar que el mercado no es meramente una forma de intercambio entre actores privados, sino que entraña una dimensión pública. Así, tomando en cuenta el impacto social general que tienen las decisiones de prestación de los servicios públicos se pone sobre el tapete la necesidad de construcción de un espacio público que sirva de malla de sustentación, brindando previsibilidad, permitiendo que las decisiones que se toman en el ámbito del mercado sean transparentes y se encaucen de manera tal que puedan armonizarse intereses públicos y privados y evitar posibles abusos por parte de los actores más poderosos.

Para el desarrollo efectivo de estos postulados no resulta indiferente la delimitación de los márgenes de acción en el espacio público. Ciertamente, la incursión de los usuarios en las tareas de evaluación y control de los servicios públicos gravitará de distinta manera si la participación adopta un sesgo de carácter técnico- instrumental o si, por el contrario, es entendida como el ejercicio de un nuevo derecho social, y como condición necesaria para "publificar la administración" (Cunill Grau, 1997).

La figura del usuario de los servicios públicos representa en la actualidad mucho más que una práctica de debate teórico, visto su reconocimiento como actor principal en el modelo de gestión privada de los servicios públicos y portador de nuevos derechos de orden constitucional. Tal el caso de la Argentina, donde la Constitución reformada en el año 1994 incorpora dentro de los llamados derechos de tercera generación, vinculados con los intereses colectivos o difusos, los derechos de los consumidores y usuarios a la "calidad y eficiencia de los servicios públicos", así como a la "necesaria participación" de las asociaciones de consumidores y usuarios en los organismos de control de los servicios públicos (art.42). De forma más expresa, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, sancionada en 1996, incluye como uno de los miembros del Directorio del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos de la Ciudad a un representante de organizaciones de usuarios y consumidores (art. 139).

Como correlato de este nuevo marco jurídico institucional, los procesos de reforma estatal orientados hacia la modernización administrativa han apelado a nuevos esquemas de "gestión participativa", de los cuales conviene precisar algunos aspectos. Desde una óptica más acotada, se reivindica la participación de los usuarios y sus asociaciones sólo como una posibilidad para contar con una mayor diversidad de fuentes de información. Así planteada, la participación asume un fin técnico-funcional: a través de diferentes formas de consulta se rescata el aporte de la experiencia de actores sociales a los efectos de satisfacer necesidades de retroalimentación del propio aparato del Estado (Cunill Grau, 1997).

Pero analizado desde otros planos, el involucramiento de los usuarios no es únicamente un input para una gestión más eficaz, sino que implica admitir que la responsabilidad de la exigencia de cuentas a los prestatarios de los servicios públicos no puede recaer sólo en el Estado y que la propia ciudadanía receptora de los servicios debe tener incidencia sobre el control. En esta línea, la participación social se expresa como requisito básico de los arquetipos de reforma destinados a "publificar la administración" y que, como parte de este objetivo, deberían propender a enfrentar tres ejes: "la apropiación privada del aparato público, la actuación autoreferenciada y la falta de responsabilidad pública" (Cunill Grau, 1997: 224).

Particularmente, la autora antes citada remarca que la tendencia a la "actuación autoreferenciada" del aparato del Estado deviene en déficit de capacidad institucional para desarrollar las actividades reguladoras, prestadoras y promotoras de servicios públicos, con serios riesgos sobre la eficiencia como en la eficacia de la actuación gubernamental, de la misma forma que sobre la efectividad de la administración. En cuanto a la ausencia de responsabilidad pública, intenta exponer los peligros de "desplazamiento de la accountability" planteados en la tradición más ortodoxa del New Public Managment, al tratar de sustituir la responsabilidad política por la responsabilidad mercantil, lo que supone una pérdida de influencia de las autoridades más estrictamente políticas sobre la administración pública. Otro desplazamiento, denominado como la "solución tecnocrática", conlleva la posibilidad de diluir el carácter público de los servicios y bienes implicados, tras el debilitamiento de su conexión con la ciudadanía misma (Cunill, 1997: 289).

Los canales concretos que permiten viabilizar la participación de los usuarios desafían cualquier noción de enfoque uniforme. En general, se apela a la creación de órganos especiales a los fines de lograr la participación en las tomas de decisiones, en la ejecución de actividades, en la fiscalización, y en mayor medida, para la consulta. Habitualmente, los órganos consultivos asumen la forma de Consejos, Comisiones o Comités, según el lugar que ocupen en la jerarquía consultiva y la permanencia en su función. Pueden estar constituidos por las asociaciones de usuarios y consumidores o admitir otras entidades representativas (asociaciones de profesionales, sindicatos, centros vecinales, grupos de fomento, etc.).

En otros casos no se intenta crear órganos o procedimientos especiales, sino asimilar a los sujetos a estructuras existentes. Ello ocurre, por ejemplo, respecto de la participación resolutiva en la conducción de las organizaciones, que habitualmente se resuelve a través de la presencia de los usuarios o los representantes de sus intereses específicos en el órgano de dirección de la organización. Los procedimientos pueden estar más o menos formalizados y pueden ser más o menos permanentes. Sin embargo, es indispensable alguna forma de institucionalización, de modo tal que garanticen la continuidad de la práctica participativa. De lo contrario, la participación puede quedar librada a situaciones coyunturales y a la permanencia de funcionarios que la impulsen. Así también, es igualmente necesario que el gobierno asegure la autenticidad de la convocatoria a la participación y evite que sea utilizada como validación posterior de los actos de gobierno (Guzo, 1997).

Por último, y a los efectos de romper la visión unilateral de la administración, cabe advertir un grado de efectividad diferente entre la modalidad consultiva y resolutiva de participación. Como señala Brachet (1995), mientras que a través de la consulta la administración se orienta a requerir la opinión de los usuarios, sin comprometerse a tomarla en cuenta, la inclusión del punto de vista de los usuarios en la toma de decisiones apunta a instalar un escenario de prácticas concertadas y un reconocimiento mutuo de las partes. Sumado a esto, la "recuperación del carácter multidimensional de la accountability de la administración", en sentido tanto vertical como horizontal, incorpora a los representantes electos y a los propios ciudadanos como actores del proceso de evaluación de la responsabilidad de la administración, por lo que también requiere la instauración de mecanismos participativos con capacidad de influencia en la adopción de las decisiones. Dichos argumentos refuerzan la importancia "del reconocimiento del derecho a la información pública y del derecho a la exposición pública de los proyectos de ley y programas, así como la institucionalización de la audiencia pública" ( Cunill Grau, 1997: 293).

Las audiencias públicas conforman un mecanismo participativo de suma relevancia, particularmente en Estados Unidos donde la mayoría de las Public Utility Commissions (PUCs) instrumentan este tipo de ámbito por medio de un riguroso detalle de procedimientos. En principio, los distintos actores aceptados como "parte" tienen derecho a presentar testimonios, ofrecer evidencias, examinar a los otros convocados, objetar la introducción de pruebas o evidencias, presentar mociones legales, etc. (Cincunegui, 1994). Como paso previo a la toma de decisión de los reguladores, las partes interesadas realizan una presentación final de sus posiciones ante el Juez o Comisionado encargado de conducir la audiencia. Si una de las partes invoca ilegalidad en la decisión- sea por el contenido o el procedimiento- la misma puede ser sometida a reconsideración y convocarse a una nueva audiencia. La revisión de la postura posee una estricta delimitación temporal- un año- que, en caso de incumplirse, deberá justificarse de manera fundada por las autoridades reguladoras. De no llegar a un acuerdo en esta etapa, es factible tanto la revisión administrativa como judicial, si es que una parte así lo solicita.

A modo de ejemplo, en el estado de Ohio se convocan a audiencias públicas para presentar pronósticos de servicio y opciones de provisión y demanda, a los efectos de garantizar inversiones continuas y de magnitud apropiada en el servicio de energía eléctrica. Las propuestas de las empresas son examinadas por el staff de expertos de la PUC, así como por otras partes interesadas, principalmente los usuarios residenciales representativos y los usuarios industriales. Este método garantiza una mayor transparencia en la decisión del regulador, disminuyendo la posibilidad de quedar sometido a juicios por demandas de aprobación de proyectos considerados innecesarios, y le otorga un alto grado de previsibilidad a las empresas, ya que es bastante improbable que las autoridades regulatorias revoquen los emprendimientos consensuados en la audiencia. No obstante, la decisión en materia de opciones de provisión corresponde al operador privado del servicio, aunque su negativa a seguir una recomendación de la PUC le implica mayores riesgos. En estos casos, el prestador tendrá una carga más pesada de la prueba para que se justifiquen sus gastos por un curso de acción no recomendado.

En la Argentina, a través de la instancia de audiencia pública, los reguladores pueden conocer las opiniones de los distintos actores involucrados en el proceso de regulación y recoger información relevante para la toma de decisiones, tanto en relación con el desempeño de los prestadores como del propio ente de regulación. Las reglamentaciones de los distintos servicios contienen criterios dispares respecto de las situaciones que justifican u obligan a convocar audiencias públicas. Mientras que algunas agencias reguladoras prevén situaciones en las que es obligatoria la realización de audiencias públicas (v.g. reajustes tarifarios, renegociaciones contractuales, prórroga de plazos de concesiones, planes de inversión), en otros casos todavía no ha sido reglamentada la aplicación de este mecanismo.

Recientes investigaciones han puesto de manifiesto la importancia de las audiencias públicas como el espacio mayoritariamente aceptado para garantizar una participación más activa de los usuarios y/o de sus asociaciones en el control de los servicios públicos de gestión privada. Pero el carácter no vinculante de las opiniones allí vertidas, la decisión de convocatoria unilateral a cargo de los entes reguladores y la falta de uniformidad respecto de aquellas cuestiones que ameritan un tratamiento en este ámbito, coartan la posibilidad de utilizar a las audiencias como medio privilegiado para la concertación (López y Felder, 1997).

En el mismo sentido, Rodríguez Pardina (1998,:12) destaca que "el principal problema de las audiencias es que se han convertido en instrumentos puramente formales careciendo de la capacidad de influir en el proceso de toma de decisiones. En aquellos casos en que las audiencias públicas son obligatorias, se han realizado generalmente al finalizar el proceso bajo análisis (...)". Argumentos coincidentes sostienen Rodríguez Larreta (h) y otros (1999,:135) para quienes las actuales características de las audiencias determinan que, "en principio, se restrinja meramente a un canal formal de expresión, dependiendo del Ente y de la discrecionalidad de sus miembros la resolución final".

La revisión de los alcances y formas procedimentales de esta instancia participativa adquiere prioridad si se toma en cuenta, como manifiesta Gordillo (1998), la incidencia directa de dichos aspectos sobre los esquemas regulatorios. El autor establece diferencias, según se haya consagrado la audiencia pública como un mecanismo necesario para la toma de determinadas decisiones o se realicen audiencias "con renuencia y a fuerza de demandas judiciales". Ambas posturas pueden considerarse como uno de los factores determinantes de resultados regulatorios favorables o desfavorables en términos de transparencia, niveles tarifarios, aplicación de sanciones, etc.

En el marco del amplio proceso privatizador encarado por el gobierno justicialista del Dr. Carlos Menem, la ley de Reforma del Estado sancionada en 1989 disponía la concesión de las actividades de SEGBA (Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires), compañía eléctrica integrada, encargada de la generación, transmisión y distribución del suministro eléctrico en Capital Federal y 31 partidos de la Provincia de Buenos Aires. La norma, instrumento central para la reforma del sector público, destaca como fundamento "la carencia de recursos" y el notorio deterioro de las empresas públicas "mal administradas", con "cuadros económico -financieros graves", "déficits acumulados y crecientes" y "servicios ineficientes". Al amparo de este diagnóstico se propició un mayor protagonismo del sector privado sobre las actividades productivas y de servicios, reservando para el Estado un papel subsidiario en la economía nacional (López y Felder, 1996).

La empresa fue segmentada en siete unidades de negocios. Durante 1992, los paquetes accionarios mayoritarios de cada una de estas unidades fueron transferidos al sector privado mediante concurso público internacional. Las actividades de generación eléctrica quedaron articuladas en cuatro empresas: Central Puerto S.A.; Central Costanera S.A.; Central Pedro de Mendoza S.A. y Central Dock Sud S.A. En tanto, el servicio de distribución fue reestructurado en tres empresas- Edenor, Edesur y Edelap- por cuya venta se recibió un total de 65 millones de dólares en efectivo y 2000 millones de dólares en títulos de la deuda pública, en valor nominal. Los grupos adjudicatarios de las distribuidoras están integrados por compañías de capital internacional y operadores locales. Los principales integrantes de los consorcios son: en el caso de Edenor, Astra S.A (Argentina), Electricité de France (Francia) y Endesa (España). En Edesur, Pérez Companc (Argentina) Enersis y Endesa (Chile), mientras que en Edelap participan Houston Ligthing and Power Co (Estados Unidos) e Inversora Catalinas S.A y el grupoTechint (Argentina).

Edenor, Edesur y Edelap poseen exclusividad zonal para prestar el servicio de distribución en cada una de las dos grandes áreas geográficas en que fue dividida la Capital Federal y en una tercera comprendida por la ciudad de La Plata y los partidos provinciales vecinos, respectivamente. Abastecen en conjunto un 36% de la demanda de energía del país. La concesión se otorgó por un período de 95 años, prorrogable por otros diez. Durante este lapso se mantendría la reserva de mercado, a menos que se produjeran modificaciones tecnológicas que permitiesen superar la condición de monopolio natural de las redes de distribución que impiden la introducción de competencia(3).

El marco regulatorio, sancionado por ley 24.065/92, confiere a la etapa de distribución de la electricidad el carácter de servicio público (art.1)(4). En función de este principio, las prestadoras deben comprometerse a asegurar la provisión y disponibilidad de energía eléctrica, a fin de satisfacer la demanda en tiempo oportuno y conforme al nivel de calidad establecido. También deberán efectuar el mantenimiento de sus instalaciones preservando la seguridad pública y el medioambiente.

Como garantía de continuidad en la prestación del servicio, rige la prohibición de su abandono, salvo autorización del regulador (art.14). El criterio de obligatoriedad, por su parte, podría dar lugar a interpretaciones disímiles al establecerse que "los contratos de concesión podrán obligar a (...) los distribuidores a extender o ampliar las instalaciones, cuando ello resulte conveniente a las necesidades del servicio público" (art28). Planteado en estos términos, las posibilidades de abastecer el crecimiento de la demanda de electricidad no quedaría del todo asegurada, tomando en cuenta -además- que en dichos contratos no se exige la realización de inversiones.

Las distribuidoras también están sometidas al cumplimiento de normas de calidad del producto, del servicio técnico y del servicio comercial. La calidad de producto suministrado se refiere al nivel de tensión en el punto de alimentación y sus perturbaciones (variaciones rápidas y caídas lentas de tensión y armónicas). La calidad del servicio técnico se vincula con la frecuencia y duración de las interrupciones en el suministro, determinándose un número máximo de interrupciones por semestre, así como plazos máximos de duración de las interrupciones tolerados según el tipo de usuario. Respecto de la calidad del servicio comercial, los niveles de servicio exigidos comprenden plazos de respuesta para las solicitudes de conexión de los servicios, para la resolución de los errores de facturación y frecuencia de la facturación estimada(5).

El incumplimiento de los niveles de calidad especificados en el Contrato de Concesión es motivo de sanción para las prestatarias, pudiendo adoptar la forma de apercibimientos, multas o retiro de la concesión. Las penalidades son fijadas por el regulador tomando en cuenta la gravedad de la falta, los antecedentes de las distribuidoras y en particular las reincidencias. Para apelar las decisiones del ente, las licenciatarias pueden recurrir directamente a la vía judicial e interponer un recurso ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.

De acuerdo con el régimen de sanciones, las multas aplicadas revierten en resarcimientos para los usuarios damnificados. Dicha imposición conforma un aspecto innovador del actual esquema de provisión, en tanto otorga fuerza reglamentaria al compromiso de la empresa con la calidad del servicio y compensa financieramente a los destinatarios afectados por su declinación. En el caso específico de interrupción del servicio, el monto de las sanciones se determinará en base a la energía no suministrada, calculada en función de un conjunto de indicadores, y valorizada a 1,00 U$S/kWk(6). No obstante, el pago de la multa no releva a las distribuidoras de eventuales reclamos por daños y perjuicios(7). Entre otras causales, el incumplimiento de los plazos de rehabilitación de un suministro que hubiera sido cortado también determina la aplicación de multas.

La ley 24.065/92 también configura el marco reglamentario para la creación del Ente Regulador de la Electricidad -ENRE-. Dicha norma establecía un plazo de 60 días para que el ENRE estuviera en condiciones de cumplir sus funciones. Pero las diferencias con las provincias por el nombramiento de sus representantes y la demora en reglamentar la ley, pospusieron en más de un año la conformación del organismo regulador.

El ente posee facultades de control, regulación y fiscalización, entre ellas, proteger los derechos de los usuarios; prevenir conductas anticompetitivas, monopólicas o discriminatorias; dictar reglamentos en materia de seguridad, normas y procedimientos técnicos; establecer las bases para el cálculo de tarifas y controlar que las tarifas sean aplicadas de conformidad; propiciar ante el P.E.N, cuando corresponda, la cesión, prórroga, caducidad o reemplazo de concesiones; organizar e instrumentar el régimen de Audiencias Públicas y aplicar sanciones.

Organizado bajo la figura de ente autárquico, el ENRE cuenta como recurso fundamental con los ingresos provenientes de la tasa de inspección y control que pagan productores, transportistas y distribuidores. Su dirección y administración está a cargo de un Directorio, integrado por cinco miembros, designados por el Poder Ejecutivo Nacional, dos de ellos a propuesta del Consejo Federal de Energía Eléctrica. Sus mandatos duran 5 años, pero pueden ser renovados en forma indefinida. Sólo podrán ser removidos de sus cargos por acto fundado del Poder Ejecutivo, aunque para una remoción, como también para una nueva designación, debe darse intervención a una Comisión Especial del Congreso, con participación igualitaria de ambas Cámaras. Los miembros del Directorio no podrán ser propietarios ni tener interés alguno, directo ni indirecto, en empresas reconocidas como actores del mercado eléctrico. Sin embargo, no se establece ninguna prohibición que los inhiba, al cese de sus funciones, para trabajar en el sector regulado(8).

La inserción institucional del organismo en el ámbito del Poder Ejecutivo y la intervención de este poder en la designación de sus autoridades plantea dificultades concretas para la autonomía efectiva del regulador y lo torna más proclive a la "captura" por el poder político de turno. En rigor, dichas condiciones afectan al conjunto de los entes de regulación y expresan el encuadre clásico y acorde con la tradición político administrativa de la región, de carácter altamente centralizada y poco permeable al establecimiento de estructuras reguladoras independientes (Melo, 1998). En este caso particular, la creación del ente por ley del Congreso y la intervención del parlamento en los nombramientos y remoción de sus autoridades, de la misma forma que la existencia de un mecanismo de audiencias públicas para decisiones regulatorias relevantes, conforman un conjunto de características tendientes a contrarrestar la posible influencia de los distintos gobiernos.

Las condiciones de monopolio natural y regional del mercado de la distribución y la no exigencia de inversiones para las proveedoras del servicio han llevado a priorizar como modelo de regulación, el control de los resultados, en particular, de la calidad de la prestación. El control abarca al producto técnico (tensión y perturbaciones), al servicio técnico (frecuencia y duración de las interrupciones) y al servicio comercial ( atención al usuario, facturación, y cumplimiento del Reglamento de Suministro). La metodología de control implementada por el ente regulador utiliza como insumo central la información proveniente de las empresas , pudiendo auditar el relevamiento y procesamiento de los datos en cualquiera de sus etapas. Los reportes periódicos provistos por las distribuidoras(9) se comparan con la información obtenida por el ENRE en los procedimientos de control y auditorías realizadas a través de su propio personal y/o con la participación de consultoras contratadas a tal fin. Las instalaciones y equipos también están sujetas a la inspección, revisación y pruebas que el ente debe realizar regularmente.

El ENRE recibe los reclamos de los usuarios- por vía telefónica gratuita, por escrito, por medio postal o fax- sin que sea necesario acudir obligatoriamente en primera instancia a la empresa. En el sistema de quejas instrumentado, cada reclamo que llega al ente genera un expediente y una notificación a la oficina central de las prestatarias, derivada posteriormente a la oficina comercial correspondiente. Las empresas también deben remitir las peticiones al ENRE, acompañándolas con toda la información correspondiente, dentro de los diez días de presentadas, salvo en los casos en que fueran motivadas por interrupciones o anomalías en el suministro de energía eléctrica, cuyo envío se exige dentro de las 24 horas. Por otra parte, el ente debe auditar los libros de quejas que cada licenciataria está obligada a poner a disposición de los usuarios en sus bocas de atención al público.

En la práctica, otras instancias institucionales como el Defensor del Pueblo de la Nación, se han constituido en un canal para las quejas y denuncias de los ciudadanos afectados por problemas en los servicios públicos. Las actuaciones también pueden ser iniciadas de oficio por el propio Defensor cuando toma conocimiento de algún hecho que considere lesivo de los derechos de la población. En cierta forma, el protagonismo adquirido por esta figura en los conflictos más trascendentes con las empresas privatizadas podría interpretarse como un virtual desplazamiento de las funciones de protección de los usuarios al ámbito de esa institución, generado tanto por la falta de conocimiento de las facultades de los entes reguladores como por la manifiesta disconformidad con su actuación (López y Felder,1997).

Si bien en el ENRE no se objeta la participación de las asociaciones de usuarios, hasta el momento no se ha procurado ningún ámbito institucional que permita integrarlas en el organismo tal como dispone el artículo 42 de la Constitución Nacional. Como se analiza en el punto II.3.1, las audiencias públicas conforman el canal de participación consultiva formalizado por el regulador, a partir del cual las entidades reconocidas de usuarios y consumidores pueden intervenir en el tratamiento de los temas prefijados en el marco regulatorio del sector.

Las distribuidoras atienden a una población de casi 12 millones de personas. Edenor cuenta con 2.152.000 usuarios, Edesur con 2.049.871 y Edelap con 267.361. Las tres compañías registran casi un 80% de sus usuarios en la categoría residencial, seguido de los usuarios comerciales y, en menor medida, industriales, quienes en su calidad de grandes usuarios pueden tratar directamente con las empresas de generación. Sus derechos han quedado explicitados en el "Reglamento de Suministro de Energía Eléctrica"(10) donde, además del derecho a "exigir" los niveles de calidad fijados por el Contrato, se estipulan las pautas para la provisión de información y los procedimientos para acceder al sistema de quejas. Los reclamos podrán efectuarse en forma personal, telefónica o por correspondencia. Las normas reglamentarias sólo definen plazos para resolver los errores de facturación, que deberán quedar subsanados en la factura siguiente. Asimismo y, a "requerimiento del usuario", las distribuidoras deberán estar en condiciones de informar acerca de la resolución del problema en un plazo de 15 días hábiles.

La oleada privatizadora tuvo como correlato el surgimiento de la mayoría de las asociaciones de usuarios y consumidores, entre los años 1994 y 1996. Salvo la asociación "Acción del Consumidor" (ADELCO), creada en 1980, el resto de las asociaciones oficialmente reconocidas(11) rescatan como antecedentes para su constitución las iniciativas de algunos legisladores de los partidos de oposición que asumieron personalmente los reclamos de los usuarios de servicios públicos.

Actualmente, la conducción de estas entidades ha quedado a cargo de profesionales, (sobre todo abogados y economistas), abocados a desarrollar tareas de asesoramiento y atención gratuita de reclamos de los consumidores y usuarios, fundamentalmente residenciales(12), además de realizar cursos, seminarios y estudios específicos sobre los servicios públicos. Cuentan con financiamiento estatal y, por el momento, ofician de "mediadoras" entre los usuarios, las empresas y el ente regulador, más que referenciarse como un canal activo para la organización de los destinatarios de los servicios.

La mayor parte de estas nuevas asociaciones han circunscripto su ámbito de acción al radio de la Capital Federal, aunque algunas de ellas tienen previsto ampliar su cobertura geográfica con la apertura de sedes en diversas provincias y partidos del Gran Buenos Aires. Más allá del área actualmente cubierta, la representación de los usuarios de servicios públicos domiciliarios ha sido encarada por otro tipo de organizaciones -mutuales vecinales, asociaciones de fomento, o movimientos barriales- que cobraron visibilidad pública por su participación en conflictos de orden social y ambiental derivados de ciertas decisiones empresarias ratificadas por el ente regulador(13).

La única asociación que ha participado formalmente en algunas instancias de consulta y decisión del ENRE fue ADELCO, que a través de su presidenta actuó como parte del jurado en la elección de los miembros del directorio. El resto de las entidades mantiene contactos puntuales con el organismo, acercando propuestas, presentando reclamos de los usuarios, o incursionando en los temas más relevantes que pudieran afectar al servicio. En general, la mayoría de las asociaciones participa en las Audiencias Públicas, aunque de acuerdo a relevamientos efectuados, existen opiniones divergentes acerca de la eficacia de este mecanismo para viabilizar los intereses de los usuarios. (López y Felder, 1997)

El marco regulatorio eléctrico ha previsto la convocatoria a una audiencia pública para el tratamiento de diversas cuestiones, como la modificación de las tarifas, o su "irrazonabilidad", cuando los usuarios así lo aleguen; la ampliación de los sistemas de transporte y distribución; la fusión de empresas y las conductas anticompetitivas o abusivas de la situación de monopolio natural o posición dominante en el mercado. Para el ENRE, la articulación de esta instancia está íntimamente relacionada "(...) con la legítima pretensión participativa de los usuarios por conocer, en el momento oportuno, los asuntos que conciernen al interés público"(14).

Luego de varios proyectos, el procedimiento para las audiencias públicas elaborado por el ENRE se sancionó de manera definitiva en 1994(15). El mismo reconoce como "parte" a todo aquel que invoque un interés legítimo o difuso o un derecho subjetivo, incluyendo las organizaciones de usuarios, demás organizaciones no gubernamentales, organismos o autoridades públicas nacionales, provinciales o municipales. También participa como parte de la audiencia el "defensor del usuario", cuya designación y remoción está cargo del directorio del ente, sin que se contemple la consulta a los usuarios y/o sus entidades representativas.

En cuanto a los aspectos organizativos, previa a la sustanciación de la audiencia, tiene lugar una "etapa preparatoria" a cargo de uno o más instructores designados por el Directorio del ente. Esta etapa queda abierta a los efectos de poner en conocimiento de las partes y el público todos los hechos, decidir acerca de la legitimación de las partes, admitir o rechazar las pruebas propuestas, e introducir pruebas de oficio.

En la audiencia, conducida por el directorio del Ente, cada parte tendrá la oportunidad de controlar la producción de las pruebas, realizar interrogatorios, pedir aclaraciones a los peritos y, una vez finalizada la producción de la prueba, se realizan los alegatos correspondientes. La resolución definitiva deberá ser fundada en la prueba producida, incluyendo los votos disidentes y sus fundamentos, pero no necesariamente deberá publicarse, sino conforme a la "magnitud o generalidad del caso"(16).

Características tales como la falta de plazo para la publicación de la convocatoria, el abandono de disposiciones relativas a la asistencia técnica a los usuarios, la designación del Defensor del Usuario por el Directorio del Ente sin consulta alguna a las asociaciones de usuarios y consumidores, así como la ausencia de competencias y responsabilidades específicas para esta figura plantean, en términos de Cincunegui (1994), importantes restricciones a la participación. Según el autor, tampoco facilita transparencia la discrecionalidad del Directorio para la publicación de las decisiones basadas en un proceso de audiencia pública.

Evidentemente, la presión social ejercida con motivo de la magnitud del conflicto con la empresa Edesur rebasó los condicionamientos institucionales, dando lugar a una amplia convocatoria participativa que puso en tela de juicio no sólo a los prestadores privados, sino también a la administración pública (en la figura de los entes), y a otras instancias ejecutivas y legislativas del gobierno.

El día 15 de febrero de 1999, más de 156.000 usuarios de 10 barrios de Buenos Aires quedaron a oscuras como consecuencia de la interrupción del servicio de distribución de energía eléctrica provisto por la empresa Edesur S.A.(17). Según concluyen los resultados del peritaje realizado por la Universidad Nacional de la Plata a pedido del ENRE, la salida de servicio de la Subestación Azopardo, tras un incendio en las instalaciones, se produjo por la falta de condiciones de seguridad en las obras del túnel de cables de alta tensión "en cuanto a compartimentación de ternas o protección ante incendio", y la desprotección de las instalaciones en servicio que estaban actuando como respaldo.

Dichas fallas tendrían su origen en un insuficiente control de la calidad de los materiales y de la ejecución de las obras subcontratadas por la operadora "llave en mano", así como en la ausencia de las inversiones adecuadas y de personal calificado en las instalaciones para hacer frente al siniestro. Los informes de los peritos señalan que no había arena sobre los conductores, ni detectores iónicos de humo, ni equipos para combatir el fuego . Sin embargo Edesur, en una publicación institucional, ha refutado en parte estos argumentos señalando que "los sistemas de control y protecciones eléctricas previstos (...) actuaron correctamente al momento de la falla", y que el problema ponía fundamentalmente de manifiesto la necesidad de "reformulaciones técnicas" en "los trabajos asociados a la incorporación al sistema de la inversión unitaria más importante que se ha realizado en la distribución de energía eléctrica de la Ciudad de Buenos Aires en las últimas décadas"(18).

El primer día, junto a las quejas por la falta de suministro se sumaron las críticas por la desatención en la empresa a los reclamos del público y por la desinformación respecto de la magnitud y duración del problema. El contexto de incertidumbre parece haber jugado un papel importante en la activación de la protesta y también en sus modalidades. En efecto, ésta creció al margen de las asociaciones de usuarios, instancias que inicialmente se mostraron inefectivas para canalizar el descontento de los vecinos damnificados.

En contraste con estas limitaciones, los usuarios encontraron formas inusuales de dar visibilidad a sus problemas y demandas. Precisamente, uno de los rasgos sobresalientes del apagón fue el protagonismo de los afectados y su capacidad para instalar el problema en la agenda de cuestiones socialmente vigentes. Así, a partir del segundo día se tornaron cotidianas distinto tipo de acciones espontáneas, entre ellas los cortes de calle, los cacerolazos y las fogatas en distintos puntos de la ciudad. En algunos casos, las manifestaciones fueron considerablemente virulentas e incluyeron el incendio del frente de las oficinas centrales de la empresa Edesur.

Lo que de acuerdo con la información de la empresa sólo tardaría 48 horas en repararse, en realidad no encontró una resolución definitiva sino después de 10 días. La confusión informativa de la empresa generaba aún mayor desconcierto entre los usuarios y, sumado a esta situación, el fallido intento de restituir el servicio al tercer día de iniciado el corte activó el reclamo de las asociaciones defensoras de los usuarios, quienes anunciaban futuras demandas judiciales tanto a la empresa como a los reguladores, por la ausencia de soluciones efectivas.

Bajo este contexto, el apagón se convirtió en el tema excluyente de la reunión del gabinete en la que el presidente Menem cuestionó la falta de reacción del ENRE y pidió sanciones contra la empresa. A la vez que ordenaba al Secretario de Energía que estudiase la posibilidad de iniciar un juicio contra Edesur, pedía al Ministerio del Interior y a la Secretaría de Desarrollo Humano que se hicieran cargo del problema. En sintonía con la postura presidencial, el Secretario de Energía recomendaba "instrumentar todas las medidas probatorias posibles para demostrar en las instancias administrativa o judicial los daños causados por el corte", en tanto el ente regulador anunciaba la apertura de un sumario y comenzaba a plantear la posibilidad de pérdida de la concesión(19).

Luego de varios pedidos de informe, el ente regulador estableció, al tercer día del conflicto, la responsabilidad de Edesur desestimando la fuerza mayor y el caso fortuito, e impuso a la empresa una sanción por el monto total de 8.900.000 dólares, a distribuir entre los usuarios afectados, y a acreditarse en la primera facturación(20). Dos días más tarde, el ENRE intimó a Edesur a restablecer el servicio antes de la hora 24, así como a proveer de inmediato energía eléctrica a instituciones de salud, y atender los servicios básicos de agua corriente en la zona afectada, bajo apercibimiento de hacerlo prestar por terceros a su cargo(21).

En medio de la polémica desatada por la falta de inspección del ENRE sobre los trabajos en la Subestación Azopardo, legisladores de la oposición dieron a conocer los informes de la Auditoría General de la Nación, órgano de control externo del ente, que desde el año 98 registraban la falta de instrumentación de una metodología de control integral para realizar inspecciones preventivas y/o correctivas sobre las instalaciones eléctricas. Asimismo, otra auditoria realizada en 1999 dejaba constancia de la ausencia de informes con los resultados del control efectuado por el ENRE sobre lo actuado y realizado por cada una de las distribuidoras en relación a la calidad del producto técnico y del servicio técnico durante esta etapa de la concesión(22).

Para esta época, y luego de varios anuncios incumplidos, el vocero de prensa de la empresa reconocía que no podía establecer ningún plazo para la resolución del conflicto(23). La prolongación del problema endurecía el discurso gubernamental y despertaba un mayor involucramiento por parte de la oposición, convocando incluso a una importante cantidad de legisladores no comprometidos de ordinario con la cuestión de los servicios privatizados. En el primer caso, el Secretario de Energía sugería por primera vez la posibilidad de que la aplicación de sanciones derivara en el retiro de la concesión(24). Para los partidos de la oposición, en tanto, se insistía en demostrar la falta de voluntad política para controlar a los operadores de las empresas privatizadas y la connivencia entre reguladores y regulados.

Al cumplirse la primera semana sin suministro, y cuando todavía quedaban 25.000 usuarios fuera de servicio, el Ente decide imponer una multa adicional con montos superiores a los previstos en los contratos dado el carácter extraordinario del apagón(25). Confrontando aún más su posición, comunica al Poder Ejecutivo que - a criterio de ese organismo- se encuentra configurada la situación que prevé la ejecución de la garantía por incumplimiento reiterado a las obligaciones sustanciales de la distribuidora, por cuanto no ha cumplido con el plazo previsto en la intimación efectuada de regularizar el suministro(26).

Cuando se dieron a conocer las medidas adoptadas por el ENRE, funcionarios de Edesur realizaron una conferencia de prensa en la que se sentó la posición de la empresa. Los representantes empresarios afirmaban que se harían cargo de las responsabilidades que legalmente le correspondían, esto es el reconocimiento de los resarcimientos previstos en el contrato por falta de suministro, mediante la bonificación automática en las facturas. Tal actitud implicaba -en principio- descartar la posibilidad de pagar multas extraordinarias, de considerar daños y perjuicios a los afectados y de rescindir el contrato.

Pero esta postura original fue flexibilizada por la empresa, visto el rechazo manifiesto de los usuarios, legisladores y demás autoridades públicas. Los directivos de la prestataria, pese haberse negado a concurrir en un principio al Congreso de la Nación, cuestionando la legitimidad de su injerencia, hicieron uso de esta vía para reformular su ofrecimiento. Durante una reunión en la Cámara de Diputados, Edesur presentó un plan de "resarcimiento voluntario" donde proponía una compensación adicional que alcanzaba a un 30% de los montos oficialmente fijados y que se cumpliría a condición de que los usuarios renunciasen a cualquier otro reclamo tanto en oficinas de la empresa como ante la justicia. El intento de desconocer la imposición del regulador, quien mantenía firme su decisión sancionatoria, movilizó a la Defensoría del Pueblo de la Ciudad, al Foro de Asociaciones de Consumidores y a Adelco, a solicitar la convocatoria a una audiencia pública.

Ante la formalización del llamado a la audiencia por parte del ENRE, Edesur decide apelar la sanción interponiendo un recurso de reconsideración y alzada administrativa. La iniciativa considera en sus fundamentos que la resolución del ENRE número 292 se aparta de las pautas que fijó el contrato de concesión, configurando una extralimitación que crea penalidades no previstas y sin existir atribuciones para ello. La empresa, cuestionando el monto desproporcionado de la sanción aplicado por el ENRE, alega que, "para un alto número de usuarios les sería más atractivo tener corte, que gozar de suministro normal". También se sostiene que dicha actuación "afecta la seguridad jurídica de todos los contratos de concesión y además, la tasa de riesgo de crédito que las empresas tomarán, encareciendo de esta forma el costo de los endeudamientos requeridos"(27).

En paralelo con esta acción, Edesur también puso en marcha el nuevo plan de pagos y, como resultado de la mediación iniciada por el Defensor del Pueblo de la Nación, desistió de exigir a los usuarios la declinación de las posibles acciones legales en su contra(28). Aunque menos llamativo que la falta de electricidad, la concreción de esta nueva oferta concitó también controversias, ya que se señalaba que en algunos casos los resarcimientos pautados por el ENRE implicaban casi un 30% más que los montos que ofrecía la empresa(29). De acuerdo con la información aportada por el ente regulador se recibieron 5.525 reclamos, al tiempo que en las oficinas comerciales de la prestataria, de los 3950 reclamos presentados durante el corte de energía, más del 70% se repartían entre quienes no estaban de acuerdo con el cálculo sobre la cantidad de horas efectivas sin suministro y quienes peticionaban un mayor importe indemnizatorio(30).

En este lapso, uno de los estudios de opinión realizados releva un alto nivel de críticas para con la empresa y el ente regulador. El 92% de los entrevistados sostiene que Edesur es "poco y nada seria", mientras que el 66% opina que las empresas se encuentran muy mal/mal controladas, y un número mayor de encuestados (98%) exige un rol más activo del Estado como regulador de los servicios públicos. Pese a estas consideraciones, el 65% no considera oportuno reestatizar la empresa, aunque acuerda en quitarle la concesión a Edesur y convocar a una nueva privatización. Sólo un 28% acuerda con la necesidad de "retornar a los tiempos de Segba"(31). En este clima, se llegaba a la audiencia pública convocada semanas antes por el ente regulador.

Aunque pasado más de un mes de la emergencia descripta(32), la realización de la audiencia pública congregó a un numeroso espectro de políticos, funcionarios y entidades, así como a usuarios que participaron a título individual o en representación de los vecinos de las zonas afectadas. El debate desarrollado durante los dos días de audiencia adquiere importancia por la enorme trascendencia pública, que dio a conocer a la mayoría de los ciudadanos la existencia de este mecanismo de participación(33). Pero fundamentalmente, el desarrollo de la experiencia resultó un claro ejemplo de interacción entre distintos actores -políticos, burocracia, empresa privada, asociaciones de usuarios, cámaras empresariales y comerciales, sindicatos, etc, - en pleno ejercicio de evaluación del cumplimiento de los fines propuestos por la política de privatización y regulación del servicio público en cuestión.

Entre los participantes registrados, además de las asociaciones de usuarios y consumidores(34), hicieron uso de la palabra el jefe de Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, doctor De la Rúa, senadores y diputados nacionales del oficialismo, pero sobre todo de la oposición (UCR y FREPASO), legisladores de la ciudad de Buenos Aires, el Defensor del Pueblo de la Nación y el Ombudsman adjunto de la Ciudad de Buenos Aires. También presentaron su posición el Gerente General de Edesur, la Federación de Cámaras y Centros Comerciales de la Capital Federal y la República Argentina (FEDECAMARAS), la Asociación de Grandes Usuarios de Energía de la República Argentina (AGUEERA), la Federación de Trabajadores de la Energía de la República Argentina, y varias instituciones académicas(35) .

Si bien el conjunto de las organizaciones mencionadas presenta claras diferencias por el perfil de los actores a los que representan - usuarios residenciales, comerciales, grandes usuarios, trabajadores, técnicos o expertos en el sector energético, etc.- la confluencia de posiciones respecto a las responsabilidades empresariales y gubernamentales, así como las demandas y propuestas hacia uno y otro es casi unánime. Sus exposiciones contaron con el apoyo de los políticos de la oposición y fueron reforzadas por el Defensor del Pueblo de la Nación y el Ombudsman adjunto de la Ciudad de Buenos Aires. Como se analiza más adelante, tuvieron menos eco los pronunciamientos realizados por algunos usuarios damnificados que, más allá de las coincidencias con las entidades para imponer fuertes sanciones a la empresa y al regulador, propugnaron en algunos casos la transferencia lisa y llana del servicio al Estado.

El análisis de la mayoría de los pronunciamientos pone de manifiesto -en primer lugar- la tensión entre los objetivos empresariales de reducción de costos y obtención rápida de ganancias y los propios objetivos de la política privatizadora de servicios públicos: esto es, mejora de la calidad del servicio, seguridad de los productos, derecho a la información de los usuarios, a la obtención de resarcimientos por anomalías en la prestación de los usuarios, etc. Se señaló especialmente la constante falta de provisión de información y, en muchos casos, se resaltó la desconsideración de la empresa para con sus clientes, a quienes "los ve como insignificantes". En sentido similar se reclamaba que, tratándose de una empresa privada, Edesur debía dar ejemplo de celeridad, antiburocracia y atención al cliente a la hora de resarcir a los afectados.

No deja de destacarse la falta de atención a los distintos tipos de necesidades que afrontaron los usuarios durante la emergencia y el incumplimiento empresario de la garantía de continuidad y regularidad del servicio que impone la propia condición o carácter de público. La "seguridad jurídica" y la "legalidad" también fueron motivo de debate, y se recriminó a Edesur por haber querido desconocer la sanción impuesta por el regulador y negociar directamente con los usuarios, tratando de imponerse como juez del conflicto. Por otra parte, tanto usuarios como expertos señalaban que el apagón había sido un hecho extraordinario que excedía las previsiones contractuales y justificaba la decisión regulatoria de establecer sanciones que compensaran los costos de los usuarios y brindasen una señal clara a fin de que la empresa internalizara los efectos de la falta de confiabilidad del servicio. Como se muestra en el cuadro 1. La mayor cantidad de enunciados refiere a los siguientes problemas:

Al momento de su alocución, el Gerente de Edesur manifestó que todos los sistemas de control y protección eléctricos de la subestación Azopardo "actuaron correctamente", y no descartaba la necesidad de convocar a un nuevo debate para evaluar el siniestro, pero cuando concluyeran los peritajes técnicos solicitados por la empresa. Por otra parte, puso en cuestionamiento las críticas vertidas a propósito de los resarcimientos, declarando que "el plan (...) ha tenido una alta aceptación y un rápido avance", a punto tal que en los libros de reclamos como en los formularios dispuestos en cada centro de pago constan "cinco mil cuatrocientos noventa y seis agradecimientos y felicitaciones".

Las responsabilidades frente al conflicto también pusieron en jaque a la autoridad regulatoria por falta de control de la prestataria. En este caso, el debate adquirió un sesgo considerablemente "técnico", relativo a las formas y tiempos de operativización de los controles de calidad del regulador y a los recursos y fuentes de aprovisionamiento de la información. En estrecha relación con la modalidad de control por resultados impuesta por el marco regulatorio, se consideró restrictivo que el ente asumiera su ejercicio como un control ex -post, desligándose de su competencia sobre la verificación de los materiales utilizados por las licenciatarias y sobre la construcción y/u operación de las instalaciones. Respecto de este último punto, una diputada de la oposición recriminó al ENRE por haber tramitado el certificado de conveniencia de la obra de la distribuidora Edesur denominada "Subestación Azopardo", "según consta en el expediente 2.973/96". La calidad del servicio comercial tampoco había quedado asegurada, en la medida en que el ente había suspendido las auditorías en los libros de quejas que poseen las prestadoras en sus oficinas comerciales de atención al cliente.

La falta de claridad en los procedimientos de cálculo de los resarcimientos se constituía en otra señal de alerta acerca de los déficits del regulador. Los numerosos errores e imprecisiones en la consideración del tiempo sin suministro que había sufrido cada usuario estaban supuestamente originados en los problemas del sistema informático de Edesur, de cuya información dependió el ente para proceder a fijar las reparaciones económicas correspondientes(36). Otra gran cantidad de menciones apuntaron al incumplimiento de su rol de protección de los derechos de los usuarios, en materia de calidad del servicio, información, participación, etc. Por las características de prestación monopólica del servicio y la imposibilidad de elección de los usuarios, se demandaba la presencia reforzada del regulador, a modo de equilibrar las desigualdades de las partes. También se abrió paso a reparos de orden institucional, sobre todo en materia de autonomía del ENRE respecto del Poder Ejecutivo. De esta forma, la mayoría de los argumentos expresaron los siguientes cuestiones:

Las objeciones comprometen también al Poder Ejecutivo y Legislativo, en tanto es el diseño mismo de la política de regulación que aparece impugnado. Las exposiciones más reiteradas invocan la naturaleza residual que habría tenido la regulación en el proceso privatizador de los servicios públicos, los vacíos o imprecisiones presentes en los contratos de concesión del servicio y en el marco regulatorio eléctrico, y se considera como un grave error no haber exigido inversiones obligatorias a la empresa. Destacando los límites del mercado, algunos participantes señalaban la necesidad de reformular los criterios de intervención estatal, a efectos de que no se limitara a "simular condiciones de mercado donde éstas no existen, sino también de resguardar otras cuestiones superiores que hacen al interés general, como la ininterrumpibilidad, la universalidad, la equidad y la seguridad pública, entre otras". (Cuadro 3)

III.3.4. Los reclamos y demandas de los participantes

En términos de reclamos o demandas obtuvo consenso unánime el cumplimiento empresario de la sanción impuesta por el ente regulador que obliga a hacer efectivo los resarcimientos a los usuarios(37). También se asumió como demanda generalizada la participación de los usuarios en los entes, y si bien hubo declaraciones en favor de dar por concluido el contrato con la empresa, se hizo más visible el pedido de renegociación del mismo. Para su redefinición, se explicita la posibilidad de contemplar -fundamentalmente- la aplicación de sanciones crecientes y más severas, la inclusión de los derechos de los usuarios, y la incorporación de normas y reglamentos tendientes a ejercer un control efectivo y anterior de las acciones que realizan las prestatarias del servicio.

En otro orden de cuestiones, la representación de la Ciudad de Buenos Aires en el ENRE y la puesta en funcionamiento del Ente Único Regulador de la Ciudad de Buenos Aires, cuya ley de creación había sido vetada por el Poder Ejecutivo de la Ciudad(38), también motivaron varias adhesiones. Tampoco fue un tema menor la demanda de consideración de los cargos formulados por el ENRE a la prestadora del servicio sobre abuso de posición dominante en el mercado(39).

En cambio, sólo un representante de una asociación de usuarios y consumidores hizo referencia a la posibilidad de abrir el servicio de distribución a la competencia, y no mereció más que dos manifestaciones la idea de reestatizar el servicio. En estas últimas intervenciones, a cargo de usuarios que incursionaron a título individual o como representantes elegidos por los vecinos en las asambleas callejeras que tuvieron lugar durante el apagón, también se reconoció que la protesta espontánea constituyó la única vía efectiva para la resolución del conflicto (40).

Para finalizar, y en referencia al problema latente de la valorización de estos mecanismos participativos como instancias viables para la toma de decisiones, cabe destacar que una importante cantidad de manifestaciones insistieron en la necesidad de que las propuestas vertidas en las audiencias sean tenidas en cuenta. Probablemente, muchos de los presentes creyeron conveniente reforzar esta apreciación ante los dichos del Subsecretario de Energía Eléctrica de la Nación quien, aunque no tenía previsto participar como orador, alegó que "aquí se espera que cualquier interesado pueda expresar su punto de vista, lo cual dista mucho de ser una Asamblea Pública para tomar una decisión".

IV. El escenario post-conflicto: balance del proceso participativo

De los acontecimientos más próximos al evento comentado, la decisión de Edesur de acatar la resolución impuesta por el ENRE y desistir del recurso de reconsideración y alzada, e incluso de llevar el diferendo a una instancia judicial, expresa de manera contundente el alto impacto generado por el desarrollo de la audiencia pública. El cambio de estrategia empresaria no puede desligarse de los resultados del debate propiciado en ese espacio, en el que el pago de la multa fue un reclamo unánime de los participantes. Al mismo tiempo, la recuperación de imagen se convertía en un requisito impostergable para la prestataria, que aparecía severamente cuestionada por la opinión ciudadana(41) y que, a casi un año del apagón, seguía recibiendo reclamos de los usuarios por diferencias en los resarcimientos y bonificaciones efectivizados(42).

Las propuestas emitidas en la audiencia pública tuvieron menor alcance sobre aquellas redefiniciones con competencia política y de la administración. En el corto plazo, el tema de la sucesión presidencial transformó los ejes de discusión, aunque las críticas al modelo privatizador y a la regulación de los servicios fueron uno de los puntos sobresalientes de la campaña electoral.

A casi un año de concluido el episodio, y una vez llegado al poder el nuevo gobierno, se reactivó la denuncia sobre abuso de posición dominante en el mercado por parte de la empresa española Endesa. La compañía, quien ya poseía el 37 % del paquete accionario de Edenor, se convirtió luego del conflicto en la accionista principal (68%) y operadora de Edesur, en reemplazo del grupo chileno Enersis(43). Este problema, frente al cual el ENRE se había declarado incompetente, fue girado al área de Defensa de la Competencia, que también decidió deslindarse del caso argumentando que la nueva ley antimonopolio era de sanción posterior a la operación(44). Sin embargo, las actuales autoridades del Ministerio de Economía decidieron que la nueva Secretaría de Defensa de la Competencia y del Consumidor vuelva a analizar el asunto en cuestión. En su dictamen el organismo recomienda al Ente que intime a Endesa a vender su paquete accionario en una de las dos prestatarias, invocando que la "consolidación en un mismo grupo económico" de empresas afectaría la "competencia por comparación"(45). La resolución final deberá ser tomada por el regulador, quien no tiene plazos preestablecidos para emitir su decisión.

Hasta el momento, no se han formulado iniciativas de cambio en la letra de los contratos de concesión ni en el marco regulatorio eléctrico. Dentro de un programa más amplio de reforma de la administración, se ha dado curso a una nueva reglamentación en materia de derechos de los usuarios de los servicios públicos. El Decreto "Carta Compromiso con el Ciudadano"(46) , de aplicación en las oficinas públicas que prestan servicios a la ciudadanía dispone, entre otras pautas, derechos a la información, determinación de estándares de calidad de los servicios, sistemas de quejas y reclamos y mecanismos de compensación por errores y /o incumplimientos, así como mecanismos de consulta a los usuarios. La aplicación de esta norma se hace extensiva a los entes reguladores, por lo que deja abierta la posibilidad para reconsiderar la participación de las asociaciones de usuarios y consumidores en los organismos de control como lo señala el artículo 42 de la Constitución(47) .

En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, tampoco se hizo efectiva la participación de un representante de las asociaciones de usuarios y consumidores en el Directorio del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos. Si bien a mediados de 1999 se sancionó una nueva ley de creación de la entidad, todavía queda pendiente su puesta en funcionamiento.

En otro orden, el incidente no parece haber procurado condiciones de seguridad más exigentes. A principios de diciembre de 1999, una falla técnica sufrida por Edesur dejó a casi 500.000 usuarios sin electricidad, situación que se repitió a los pocos días afectando a 400.000 usuarios. A mediados del mismo mes, se volvieron a producir cortes en las zonas provistas por la misma distribuidora y también en parte del área atendida por Edenor. En síntesis, según un informe del ENRE, durante esta etapa se habían registrado 80 cortes de electricidad. La noche de navidad también encontró a 800 mil usuarios de Capital Federal y Gran Buenos Aires sin suministro, a raíz de la salida de servicio de una usina en Neuquén.

Por último, y en relación con los derechos de los usuarios, resulta interesante destacar el criterio asumido por la justicia ante una presentación iniciada por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires por daños y perjuicios a favor de usuarios del servicio eléctrico y terceros damnificados. Los fallos judiciales en primera y segunda instancia determinaron la responsabilidad civil de Edesur durante el apagón, por incumplimiento de las obligaciones empresarias. Sin embargo, no reconocieron la autoridad de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad para actuar como representante de los intereses colectivos y difusos de los usuarios.

La Defensoría alega que la legitimación para obrar en representación de dichos intereses de afectación a la comunidad, directa o indirectamente involucrada, tiene como base el art.43 de la Constitución Nacional que habilita al Defensor del Pueblo a interponer una acción de amparo en relación con los derechos de incidencia colectiva, así como para proteger al usuario y al consumidor. En el caso del Defensor del Pueblo de la Ciudad rigen los mismos principios, de acuerdo con el artículo 137 de la Constitución de la Ciudad. Para la Defensoría "la cuestión es de interés común a muchas personas afectadas por un mismo hecho emergente de la conducta de una misma empresa de servicio público (...) siendo necesario lograr una globalidad del grupo afectado donde se encuentran personas de escasos recursos, con desconocimiento de sus derechos o descreídas del derecho que les asiste (...)"

Pero las sentencias judiciales no reconocieron la legalidad de la representación por considerarse que el interés que se reclama no afecta a la comunidad en su conjunto, sino a un grupo de personas determinadas. También se expresa que si bien se reconocen constitucionalmente los derechos de los usuarios y consumidores, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires no puede ejercer una "acción de clase", porque el derecho argentino no contempla esta posibilidad(48). Bajo estos fundamentos, el fallo da lugar a reclamaciones individuales por los daños y perjuicios ocasionados por la prestataria del servicio.

Conclusiones

El incidente que afectó al servicio de distribución eléctrica en febrero de 1999 adquirió relevancia, no sólo por la dimensión temporal y la cantidad de personas afectadas, sino por la injerencia de una amplia gama de participantes que protagonizaron el debate en torno a la prestación de los servicios públicos, el control estatal, el efecto de las privatizaciones y el resguardo de los derechos de los usuarios, entre otras cuestiones.

El hecho se convierte -además- en un caso ilustrativo de los riesgos que implica la consideración del intercambio de determinados bienes y servicios como problema exclusivo del ámbito del mercado, convirtiendo a este último en la instancia privilegiada de satisfacción de necesidades. En la práctica, la prestación de los servicios públicos en general -y del servicio eléctrico en particular- afecta a un conjunto lo suficientemente importante de población como para que su conversión en una relación comercial entre actores privados resulte, por lo menos, compleja.

Como destaca Muñoz (1996), en aquellos servicios cuya provisión es aceptada como una responsabilidad colectiva, los agentes privados "hacen actividad pública" y los fines del Estado regulador trascienden la dicotomía mercado-no mercado. La regulación puede reconocerse así, como la búsqueda de intercambios aceptables entre objetivos múltiples asociados con los protagonistas del proceso de regulación: licenciatarias del servicio, diferentes grupos de usuarios, funcionarios de distintas instancias estatales relacionadas con la actividad, intereses diversos más o menos organizados, que no pueden ser maximizados por la misma opción técnica y que se enfrentan para imponer su punto de vista.

La audiencia pública se transformó en un escenario propicio en términos de discusión en torno a la posibilidad estatal, pero también privada, de alcanzar los fines de política propuestos. Lejos de sostenerse convicciones ancladas en la etapa del Estado empresario, la mayoría de los argumentos expuestos atravesaron una serie de exigencias coherentes y concordantes con los objetivos explícitos de la política de privatizaciones y de regulación y control: niveles específicos de calidad de servicios, información completa, precisa e inmediatamente asequible, consulta en forma regular y sistemática a quienes usan los servicios, compensaciones por deficiencias, etc.

En este sentido, este caso particular no deja de reflejar lo que pudieran considerarse como limitaciones intrínsecas a este nuevo modelo de orientación al cliente, dado el escaso grado de implementación de algunos de sus preceptos. Como lo ha constatado la OCDE, son muy pocos los países miembros donde el resarcimiento tiene fuerza reglamentaria y no es meramente una declaración de principio. De la misma forma, también la participación de los usuarios se ejerce restrictivamente, ya que lo que generalmente se concede al cliente "es el derecho de consulta, más que el derecho de tomar la decisión" (OCDE, 1996:34). Así, los dos componentes de esta propuesta que implican una transferencia concreta de recursos hacia los usuarios, tanto monetarios como de poder de decisión, resultan los más difíciles de implantar. En cuanto a las reparaciones económicas, porque la identidad de cliente no deja de ser formal en un mercado cautivo, donde la vinculación del consumidor con la empresa no puede sino reproducir más que revertir las relaciones de desigualdad entre las partes. Respecto de la participación, porque la aceptación de esa identidad cliente se asocia a la práctica del reclamo individual, como lo reconocen los mismos fallos judiciales, más que al ejercicio de la acción colectiva sobre los temas de incumbencia pública.

Como observa la teoría económica, en situaciones de monopolio existen incentivos para bajar costos reduciendo la calidad del servicio, razón por la cual el regulador deberá actuar como una fuerza equilibradora que impida a las empresas prestadoras apropiarse de una renta indebida a costa del usuario cautivo. Las críticas vertidas en la Audiencia sobre la actuación del ente, los resultados de las mediciones de opinión, y la mediación ejercida por el Defensor del Pueblo de la Nación, a solicitud de las asociaciones de los usuarios, refuerzan las tendencias esbozadas en otros estudios, que ponen de manifiesto la virtual desconfianza de los usuarios respecto de la voluntad del ente para proteger sus derechos.

De allí se justifica la fuerte exigencia de mayor control y el pedido de revisión sobre un conjunto de aspectos de la política de privatización y regulación en Argentina, capaz de superar el interés que primara al momento de su definición, como herramienta estabilizadora de la economía, y hacerla más compatible con las necesidades de los usuarios. El vacío y las imprecisiones en la normativa constituyen un déficit de capacidad institucional que afecta de manera directa la cuestión del cómo regular. Si se ha adoptado un sistema regulatorio que apunta al control directo de los resultados, la asistematización de los procedimientos confiere menor transparencia y mayor riesgo de politización de las decisiones del regulador. Por otra parte, si los principales insumos de información para el control son provistos por las licenciatarias y no se estandarizan las auditorías y fiscalizaciones que debe llevar adelante el ente, se dificulta la aplicación del régimen de sanciones que en este modelo regulatorio es sumamente importante, a falta de un diseño basado en incentivos que estimule el cumplimiento voluntario de las normas regulatorias.

La audiencia pública hizo también posible un ejercicio de accountability "cruzada", en la medida en que las responsabilidades por el conflicto recayeron tanto en el sector privado como en la clase política (funcionarios del Poder Ejecutivo y legisladores) y en la administración, manifestada en la figura del ente regulador. Al mismo tiempo, la "exigencia de cuentas" de los representantes electos, asociaciones de usuarios y demás entidades respecto de la actuación del ENRE frente al conflicto remite a dos de los criterios que inciden en la tarea de "publificar la administración": derecho a la información y participación social en las decisiones públicas. Sin embargo, las reticencias de la administración a quebrantar su "actuación autoreferenciada", obedece no sólo a condicionantes presentes en la cultura burocrática sino también al aplazamiento de decisiones políticas para reglamentar y poner en marcha un conjunto de derechos que ya han sido garantizados por la Constitución Nacional.

La presión ejercida desde la audiencia pública fue fundamental para modificar la posición de Edesur ante los resarcimientos, pero logró escasa capacidad de incidencia en su reclamo de redefinición de aspectos puntuales del régimen regulatorio. En consecuencia, este mecanismo participativo sigue siendo reconocido como una herramienta destinada a "oír al público" más que a "publificar" la administración. La implicación de la sociedad civil y sus organizaciones autónomas en los procesos de evaluación y control de los servicios públicos debe estar asegurado por un respaldo institucional. Esta forma reduce el peligro de la burocratización y la utilización clientelar de las instituciones públicas, a la par que garantiza la posibilidad de delinear un funcionamiento verdaderamente democrático que preserve los intereses mayoritarios.

En este sentido, una propuesta de reformulación de los procedimientos vigentes en materia de audiencias públicas requiere - en primer lugar- de un detalle más exhaustivo de los temas que necesariamente debieran tratarse en esa instancia antes de tomarse un curso de acción. La decisión del regulador deberá tener en cuenta la propuesta asumida por la mayoría de las partes en la audiencia, considerando su validez en función del aporte de pruebas evidentes y de su consistencia con los marcos legales de aplicación. Como resaltáramos para el caso de los Estados Unidos, las normas también debieran dar lugar, cuando una de las partes invoca ilegalidad en la decisión, a un proceso de reconsideración delimitado temporalmente, e incluso para aquellos temas que comprometen el interés general, a la convocatoria a una nueva audiencia.

Como paso previo a la sustanciación de la audiencia, resulta fundamental la estipulación de un plazo para la convocatoria, el acceso de las partes a los recursos informativos, así como a la asistencia técnica que pudiera brindar el ente regulador. Una experiencia de participación será exitosa cuando quien tome parte de ella pueda seguir el itinerario de las resoluciones y verificar su cumplimiento. Por lo tanto, debiera revertirse el carácter discrecional otorgado al directorio del ente para dar a publicidad las resoluciones efectuadas tras la puesta en marcha de una audiencia.

"Publificar la administración" también responde a una lógica de acción colectiva que ha sido cuestionada judicialmente al no reconocerse la representación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires para actuar en nombre de los usuarios damnificados por el "apagón". El derecho administrativo, sin embargo, no tiene una postura uniforme a este respecto. Destacados legistas, como Gordillo (1998), sostienen que "cuando la acción se ejerce en defensa de derechos colectivos, como los de los usuarios, y tiene una pretensión resarcitoria constituye una class action. Agrega también que "en el derecho subjetivo hay un interés propio, excluyente ( ...) ; otros lo podrán ejercer en su nombre y representación incluso en representación de aquellas personas del pueblo cuyos derechos hubieran sido lesionados por actos u omisiones de la administración y de las empresas privadas prestadoras de servicios públicos, (...)"

El debate trasciende el ámbito de lo jurídico, en tanto la propia literatura especializada deja abierto interrogantes en lo que concierne a la búsqueda y operacionalización de nuevas alternativas para garantizar la representación de los derechos colectivos y difusos en la política y para que los ciudadanos puedan lograr otros canales de expresión, además de los abiertos por los instrumentos clásicos de la democracia directa.

En cuanto a la representación de los intereses de los usuarios de servicios públicos, algunos estudios de reciente aparición en Argentina plantean la creación de "Oficinas del Consumidor" que, inspiradas en el modelo británico de los Advisory Committees, actúen como defensores públicos de los consumidores frente al regulador, el gobierno y la opinión pública. Dichas Oficinas funcionarían en cada uno de los entes, aunque manteniendo independencia de los mismos y del gobierno. Sus propuestas no tendrán carácter vinculante ni generarán obligaciones para los reguladores pero, según sus autores, permitirá dotar a los consumidores de una "voz" en el organismo (Benedetti y Petrecolla, 1999).

En nuestra opinión, no sería necesario generar una nueva estructura burocrática, si se resolviera la instrumentación de la participación de las asociaciones de usuarios y consumidores en los entes de control, bien en los directorios o bien a través de Comisiones Asesoras en los entes reguladores, como lo postulan la mayoría de los proyectos de ley presentados para la reglamentación del art.42 de la Constitución Nacional. Por otra parte, la figura del Defensor del Usuario establecida, por ejemplo, en el ENRE podría oficiar como defensor público, si se reformulase el modo de designación y las atribuciones que posee. El Defensor del Usuario, que en la práctica constituye un funcionario más del organismo, deberá ser elegido con la participación de las asociaciones y entidades de usuarios y consumidores residenciales, así como por las cámaras representativas de los usuarios comerciales e industriales. Su actuación no sólo debe quedar acotada a la audiencia pública, sino que deberá funcionar como el representante de los intereses de los usuarios en el organismo y canalizar las demandas y propuestas de estos grupos al momento de la toma de decisión.

Por último, resultará mucho más eficaz que el Defensor del Usuario oficie como nexo entre las acciones del ente regulador, el Defensor del Pueblo de la Nación, los propios defensores del pueblo locales y las oficinas de atención al consumidor que han creado la mayoría de los municipios para atender las quejas y reclamos vinculados con los servicios públicos privatizados. No se trata - entonces- de duplicar y superponer roles que promueven un exceso de burocratización, sino de reconocer las funciones, competencias y objetivos de las instancias que ya existen. La privatización de los servicios públicos en Argentina lleva casi diez años de experiencia y, necesariamente, son sus aciertos y errores los que deben ponderarse para perfeccionar los mecanismos de control vigentes y concretar un compromiso participativo a largo plazo y dotado de mayor legitimidad.

Notas

1. Si bien "la presentación política de las políticas de privatización ha destacado la estimulación de las fuerzas competitivas" la propiedad privada no involucra obligatoriamente la competencia (Vickers y Yarrow, 1991). En la práctica, la condición de monopolio u oligopolio en la que funcionan la mayoría de los servicios públicos no es necesariamente revertida por la privatización (Hacque, 1996).
2. En este ítem se analiza específicamente el segmento de la distribución del servicio de electricidad, en tanto uno de sus operadores- la empresa Edesur- se encuentra directamente involucrado en el conflicto que se estudia en nuestro trabajo.
3. Al cumplirse el período de noventa y cinco años, se debe realizar un concurso para otorgar nuevamente la concesión del servicio público. La sociedad que resultara titular recibe el paquete accionario y los bienes afectados a la prestación del servicio. Por su parte, la concesionaria que cesa en su actividad debe recibir el importe de la venta de las acciones, al que se le deducen los créditos que pudiera tener el Estado contra la distribuidora.
4. De acuerdo con este artículo, la actividad de generación se considera como de "interés general" y como tal, sólo quedan sujetos a regulación aquellos aspectos que lo afecten.
5. Subanexo 4 del Contrato de Concesión "Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones", Puntos 2, 3, y 4.
6. Ídem nota 4. Punto 5
7. Art. 24 del Contrato de Concesión.
8. Ley 24.065/92, Capítulo XII, "Ente Nacional Regulador".
9. La información organizada en bases de datos, contempla, entre otros aspectos, las contingencias de la red y el esquema de alimentación de cada usuario. Respecto del servicio comercial las distribuidoras deben remitir, con una periodicidad mensual, un conjunto de informes detallados por sucursal a partir de los cuales el ente puede a establecer los índices porcentuales de error en cada caso, incluyendo además, los datos de los usuarios damnificados por incumplimientos y el monto a abonar en concepto de multas.
10. Aprobado por Resolución Nº 168/92 de la Secretaría de Energía y vigente a partir del 1 de septiembre de 1992.
11. Actualmente, hay diez asociaciones defensoras de los derechos de los consumidores y usuarios reconocidas oficialmente: Acción del Consumidor (ADELCO), Consumidores Argentinos, Asociación de Defensa de los Consumidores y Usuarios de la Argentina (ADECUA), Unión de Usuarios y Consumidores, Asociación Civil Cruzada Cívica, Comité del Consumidor (CODELCO), Asociación Vecinal de Belgrano "C", Asociación Protectora de Suscriptores de Planes de Ahorro, Asociación Civil Formoseña de Defensa del Consumidor y Defensa de Usuarios y Consumidores.
12. En el caso de los usuarios comerciales existen entidades, como FEDECAMARAS, que tradicionalmente ha ejercido su representación. Los usuarios industriales, por su parte, se encuentran agrupados en la Asociación de Grandes Usuarios de Energía de la República Argentina (AGUEERA).
13. Entre estos conflictos pueden señalarse el caso de la desconexión del servicio de electricidad a los habitantes de barrios carenciados (los denominados "colgados"), el intento de instalar una torre de alta tensión en un barrio de la localidad de Ezeiza.
14. Informe Anual ENRE 1994/1995, Pág. 55.
15. Resolución ENRE 39/94.
16. Art.40, Res. ENRE 39/94.
17. El corte de energía afectó a amplios sectores de los barrios de Almagro, Boedo, Parque Patricios, Once, Congreso, Constitución, San Cristóbal, San Telmo, Puerto Madero y el Microcentro.
18. Revista "Hechos", p.7.
19. Diario Página 12, 19/2/99.
20. Resolución ENRE 222/99.
21. Resolución ENRE 291/99.
22. Auditoría General de la Nación, Resoluciones 114/98 y 9/99.
23. Diario Clarín, 20-2-99.
24. Esta toma de posición se tradujo también en la creación de un Comité de Crisis. La tarea quedó a cargo del Jefe de Gabinete Jorge Rodríguez, además de ministros, secretarios de distintas áreas y reguladores que se harían cargo de atender las necesidades más urgentes de la población afectada. (Clarín, 20-2-99).
25. Resolución ENRE 292/99. Dispone que, adicionalmente a la bonificación establecida por Resolución 222/99, Edesur S.A. deberá pagar a los usuarios residenciales afectados, en concepto de indemnización por los daños sufridos, la suma de pesos noventa, si la interrupción no superara las veinticuatro horas y la suma de pesos cien como suma fija, más tres pesos con setenta y cinco centavos por hora o fracción, si la interrupción superara las veinticuatro horas.
26. Res. ENRE 293/99. La situación está prevista en el art. 37 inc. b del Contrato de Concesión: "La concedente podrá, sin perjuicio de otros derechos que le asistan en virtud del Contrato, ejecutar las garantías otorgadas por los garantes (...) cuando la distribuidora incumpliese en forma reiterada sus obligaciones contractuales sustanciales y habiendo sido intimada por el ENTE a regularizar tal situación dentro de un plazo, no lo hiciere.
27. Recurso de Reconsideración presentado por la Empresa Edesur S.A. Buenos Aires, 8/3/99.
28. Según declaraciones de la empresa, sólo los usuarios residenciales y pequeños comercios no estaban obligados a renunciar a futuros reclamos. En cambio, los grandes comercios y consorcios deberían aceptar una suma fija por cada día sin luz resignando futuras acciones legales. (Página 12, 12/3/99).
29. A modo de ejemplo, mientras Edesur proponía pagar por diez días de corte 614 pesos, la multa del ENRE es de 1000 pesos (Clarín 12/3/99).
30. Revista "Hechos", p.17.
31. Encuesta realizada por la Consultora "CEOP" en Capital Federal y Gran Buenos Aires, durante la última semana del mes de febrero de 1999. El tamaño de la muestra fue de 414 casos.
32. Si bien la audiencia peticionada por un grupo de entidades de defensa del consumidor y la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires había sido prevista para el día 8 de marzo, el ENRE decidió postergar su realización para el día 30 de marzo con el propósito de facilitar la presentación de todos aquellos que tengan derecho a ser partes, (...) concretar las presentaciones del caso en forma adecuada y poder contar con las evaluaciones adicionales a las ya efectuadas por los peritos de la Universidad Nacional de La Plata. (Resoluciones ENRE 298/99 y 299/99).
33. La magnitud de la convocatoria sólo puede asimilarse a la producida como resultado de la discusión sobre el rebalanceo de tarifas telefónicas durante el año 1996.
34. Cruzada Cívica; Asociación Coordinadora de Usuarios, Consumidores y Contribuyentes; Asociación Vecinal de Belgrano "C"; Consumidores Libres Cooperativa Ltda.; Unión de Usuarios y Consumidores; Consumidores Argentinos; Asociación de Defensa de los Consumidores y Usuarios de la Argentina, y Asociación Protectora de Suscriptores de Planes de Ahorro -Protección del Consumidor- (APSA).
35. Instituto de Economía Energética (IDEE), Unión Panamericana de Asociaciones de Ingenieros (UPADI), Centro de Estudios Económicos de la Regulación del Instituto de Economía de la UADE, e Instituto Argentino de la Energía "General Mosconi".
36. En términos generales, este punto remite al clásico problema de "asimetrías de información" que existe entre regulador y regulado, y que se agudiza en el caso en el que la normativa regulatoria no garantice la instrumentación de sistemas de información "cruzada" que permitan evaluar el grado de veracidad de los datos provistos por la empresa.
37. Sólo un participante -diputado nacional por la oposición- estimó que la reparación fijada por el ENRE era insuficiente.
38. La Ley Nro. 99 fue sancionada en noviembre de 1998 y vetada en forma total por el Ejecutivo de la ciudad (Decreto 2882/98 del 14/12/98).
39. Resolución ENRE 294/99. Dicha norma amplía la instrucción del sumario ordenado por la Resolución 290/99 y reconoce, además del abuso de posición dominante en el mercado, los siguientes incumplimientos: realizar la energización de las instalaciones sin condiciones de seguridad; no resguardar la instalación de respaldo ante la ejecución de la nueva obra; no contar con planes alternativos en caso de falla; haber informado a los usuarios en forma insuficiente, discontinuada y contradictoria y no informar adecuadamente a este organismo según las instrucciones oportunamente recibidas.
40. Así, un vecino reflexionaba "vimos que sólo cortando la calle y prendiendo fuego a una cubierta lográbamos cosas, porque empezó a aparecer el agua, el hielo, y por allí algún grupo electrógeno".
41. Según una encuesta realizada por la consultora Equis en diciembre de 1999, a pedido de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, de los 400 encuestados que abarcó la muestra, el 63% de los locales comerciales y el 55% de los usuarios residenciales opinó que la actuación de Edesur durante el apagón fue "negativa". (Clarín, 13/2/00).
42. De acuerdo con el Informe que presenta la Consultora Semco, encargada de la auditoría que ordenó realizar el ENRE en Edesur, 17.080 usuarios residenciales cobraron menos de lo que les correspondía, mientras que a 7.534 usuarios no les fue reconocido su derecho a resarcimiento. También se encontraron casos de clientes -4.559- que cobraron montos superiores a los que les correspondía.
43. De esta manera, ENDESA se convierte en uno de los principales operadores del sistema eléctrico argentino, con participación en las dos distribuidoras (Edesur y Edenor), además del control de las principales generadoras Central Costanera, Hidroeléctrica El Chocón y Central Buenos Aires y una porción de la transportista Yacylec.
44. La Ley 25.156 de Defensa de la Competencia, sancionada el 25/8/99 y promulgada 16/9/99, deroga la Ley 22.262/80.
45. Diario Clarín, 17/6/00.
46. Decreto P.E.N 229 del 8/3/2000.
47. El Decreto también habilita a los entes reguladores para que puedan acordar con las prestadoras de servicios públicos privatizados su adhesión al programa. (Decreto 229/00, art.8).
48. Fallo del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Federal Nro. 6; 24/9/99; Págs.15 y16.

Bibliografía

Abrucio, Fernando (1997) O impacto do modelo gerencial da administraçao pública; un breve estudo sobre experiência internacional recente, en