Aprendiendo a trabajar en conjunto:Herramientas para la gestión local participativa: sus aplicaciones en programas de desarrollo social

Juliana Elisa Raffaghelli

1. Introducción

Hoy es tal vez un lugar común decir que la escena político-económica y social ha cambiado vertiginosamente, en especial si damos una mirada a los últimos diez años y si hablamos de América Latina. Todos los actores de la escena social se han movilizado, de un extremo al otro, y si existiera la posibilidad de un espectador externo a tal escena, éste se preguntaría incómodo dónde están los que reconoció en el primer acto: cómo aquellos que detentaban el principal poder se volvieron débiles y dependientes de los movimientos del otro. Tal, quizá, la situación de Estado, Mercado y Sociedad.

Observamos así transformaciones fundamentales, tanto en las relaciones entre estados y sociedades nacionales como en los modos de organización económica y política en el plano internacional; cambios en la economía, como la desregulación y la apertura del mercado, la privatización de empresas y servicios públicos, con la desocupación y flexibilización laboral como resultado; cambios en el modo en que la ciudadanía percibe el rol del Estado y en cómo sigue la agenda política: qué demanda, qué le preocupa y qué rechaza en los modelos de gestionar las acciones estatales. Pero mucho más que eso, cuestionamientos en la función y lugar que el Estado debe tener han comenzado a presentarse de una manera mucho más insistente, no sólo desde el sector privado, sino también desde los ciudadanos, quienes han comenzado a rechazar un lugar de meros espectadores pasivos, objetivo ("target") de las políticas públicas, para aspirar a convertirse en actores principales de dichas políticas y de la demanda de cambio.

Es así como en los últimos años se ha asistido en el contexto de la administración pública a una creciente preocupación por el cambio en los modelos de gestión, siendo los ejes de una nueva propuesta para la redefinición de los roles tradicionales del Estado Nacional, la descentralización administrativa y la integración regional, la reducción de su aparato burocrático (en cuanto a órganos que lo compondrían y cantidad de personal) el abandono de las funciones benefactoras y empresarias, y el replanteo de su posición frente al mercado. Un importante crecimiento de las corporaciones, de su rol tanto en la economía y los procesos de decisión políticos como en el imaginario social, fue dándose primero desde dentro del Estado, por "peyorización" de éste -principalmente durante los 80, si nos centramos en el caso argentino-, de su ineficacia e ineficiencia para dar respuesta a las demandas de crecimiento y desarrollo de la nación en el concierto internacional de la globalización; y posteriormente por el lugar de poder ineludible que la apertura de la economía y el achicamiento compulsivo del Estado fue confiriéndoles. También los actores en los espacios provinciales y locales, se enfrentaron con esta ola de cambio, siendo receptores de una serie de funciones de las que el Estado Nacional se desligaba para siempre, y hallándose en la doble conflictiva de enfrentar el cambio en la economía -con disminución de puestos de trabajo, con todo lo que socialmente ello implica-, y las mayores responsabilidades de respuesta. En última instancia, todo ello nos remite al proceso desorganizado y difuso de consolidación de un nuevo capitalismo, poderoso, hegemónico, el cual se "fagocitó" otras formas de planteamiento de la cuestión económico-social.

La demanda inminente al Estado es: o moderniza su estructura, o se hunde con aquellos mismos que son su razón de existencia y subsistencia, los ciudadanos. Para Oscar Oszlak, el énfasis en la reforma del Estado se ha centrado en cuatro aspectos: "(a)La necesidad de menos Estado, más que de mejor Estado; (b) Los cambios en el nivel nacional, en desmedro de los procesos a nivel subnacional; (c) Los aspectos funcionales de la reforma, descuidando aquellos relativos a la redistribución del pod3er y el ingreso; y (d) la aparente autonomía estatal -especialmente del Poder Ejecutivo- en la adopción de las decisiones sobre reforma, sin tomar debidamente en cuenta su fuerte dependencia respecto de restricciones y condicionamiento tanto domésticos cono supranacionales."Oszlak, 1996, pág, 1. Este autor, de una manera en extremo aguda, plantea que los primeros pasos de la Reforma han sido de tipo "quirúrgicos", en tanto que el camino a recorrer ahora es de tipo "rehabilitatorio".

Tal vez, y aquí ya me adentro en lo que será el objetivo de este trabajo, un recorrido sobre la escena de la Reforma, y de los nuevos roles jugados sea necesario para comprender cómo, con qué competencias y qué capital humano, con qué cartas de poder se sientan a discutir e interactuar en la nueva escena local, y cómo ello impacta en los procesos más globales de construcción de la identidad de la Sociedad Civil frente al Gobierno Local (o también, la unidad de gobierno más cercana al ciudadano).

Es nuestro objetivo, al realizar este recorte, aportar una mirada interdisciplinaria al debate sobre la Reforma de la Administración Pública y el lugar que frente a ella ocupa la ciudadanía. Por que, de alguna manera, es válido decir que todo proceso económico-político de cambio se asienta sobre las bases de procesos de interacción de redes grupales, y procesos educativos formales e informales de la ciudadanía y los funcionarios públicos: procesos que construyen un imaginario social, que cimentan instituciones y certifican pertenencias. Procesos que generan nuevas representaciones sociales acerca del gobierno, su conducción, las posibilidades de participación y la identidad ciudadana: tales representaciones son el antecedente clave del accionar, de la conducta objetiva de las personas (1)

El tema que deseamos plantear bajo esta postura es: ¿Está la sociedad civil preparada para asumir un rol activo, cuál es el que se le designa en la nueva escena? Si -según la literatura(2)- hay un amplio consenso en que la administración pública local no cambia a menos que una transformación análoga en la sociedad civil acompañe dicha reforma: ¿Puede esperarse el cambio si los actores de la sociedad civil no poseen las competencias necesarias para asumir su nuevo lugar y rol? Se habla de cambio en la Administración Pública, y al hablar de cambio se habla de herramientas novedosas de gestión al interior de las estructuras organizacionales gubernamentales que empujen dicho cambio. ¿Pero qué herramientas aplicar para lograr la participación ciudadana?. Usualmente, este factor no es contemplado por los gobiernos: la participación ciudadana es condición "sine qua non" de la democracia. La ciudadanía está dispuesta a participar de por sí por definición de su condición de ciudadanos. Este postulado, aparentemente ingenuo, alberga en sí mismo la ausencia de una mirada crítica acerca de los procesos de construcción de las competencias para "ser ciudadano" y para participar. Reduccionismo que además, tiene un sentido en la historia latinoamericana, donde gobiernos militares autoritarios han generado una forma de no-participación y de ausencia de la ciudadanía, una destrucción de las identidades y de las conductas activas, que, tomando como ejemplo Argentina, más de quince años de democracia han servido sólo relativamente para instalar en el imaginario la posibilidad de "participar". Más aún: muchas instituciones y prácticas reproducen claramente modelos autoritarios y verticalistas desde los cuáles más bien se inhibe que se estimula la tan esperada actitud participativa. ¿Un ejemplo? La Escuela, y las currículas educativas que en ella se instalan (cita al pie, de psicología educacional).

Así mismo se encierra otra cuestión en la no visión de la capacidad real de participación de la ciudadanía: la importación de "enlatados de reforma e la Administración Pública", o copia de recetas para el cambio extraídas de países desarrollados, donde la construcción de la identidad democrática ha sido muy distinta, y, por cierto, participativa, y donde la actitud ciudadana de reclamo, aparece realmente como una actitud que por decantación comienza a darse en el momento histórico más reciente.

Entonces, en la administración pública se importan modelos de gestión e innovaciones organizacionales provinientes del sector privado "ideal de eficiencia y eficacia a seguir"(3). No obstante, si para las grandes corporaciones exitosas en materia de gestión, comienza a ser de importancia capacitar a las PYMES proveedoras, registrar la opinión de los consumidores, observar nuevas estrategias de relación con la comunidad, y en ello colocan un monto de esfuerzo activo, la hipótesis que sostiene este trabajo es que para el Estado es priotario, no sólo una transformación interna, sino la instrumentación de herramientas de gestión y capacitación para que la sociedad civil asuma su nuevo rol. Dicho sea de otra manera: el Estado no puede quedarse a esperar que los ciudadanos asuman su nuevo rol, la actitud de participación y organización que de ellos se espera, la actitud de no demanda clientelar de servicios y productos, la actitud de producción de ideas y proyectos para resolver problemáticas que atraviesan: mucho más que eso, el Estado debe empujar y coordinar a todos los actores.

Apuntamos, así, a trabajar las representaciones sociales sobre Estado, rol del Estado y diálogo posible con éste desde la ciudadanía, ya que aquéllas representaciones, se configuran luego en conductas; destacando que sobre el juego de intercambio y desplazamiento del control de los procesos decisionales en la escena político-económica y social, desde el Estado al mercado, que también la sociedad civil debe estar preparada para la toma de decisiones y para soportar el peso de la problemática social: a través de recursos materiales y financieros sustentables, tanto como a través de capital social y humano. Si estas condiciones no se dan, estamos dejando huérfana a una criatura inmadura, para que por sí sola comience a educarse y autosustentarse: la sociedad civil.

Para dar un marco a nuestro trabajo, iniciaremos por un recorrido breve sobre el cambio y nuevas relaciones entre los actores asumidas en las últimas décadas, partiendo de la hipótesis de que las reglas fundantes en que se basan los vínculos entre Estado y Sociedad no han variado, porque son las mismas en que se funda el sistema capitalista como modo de organización social, lo que variaría son algunos de los actores, sus estrategias y los resultados del juego mismo (Oszlak; 1996, pág 3).

Presentaremos entonces "un perfil" del Estado, Sociedad y Mercado, así como de las relaciones que estos establecen, de modo que podamos formarnos un marco conceptual para abordar las interacciones "micro", en el gobierno local como unidad más cercana al ciudadano, en su diálogo con aquel. Porque así mismo, consideramos que no es posible realizar un análisis de procesos organizacionales o grupales, sin tener en claro el contexto en el que aquéllos operan, ya que se cae en el error de traspolar modelos exitosos, cuyo éxito se debe justamente a que han operado en un determinado contexto de oportunidad (Como ejemplo podemos hablar largamente de las tecnologías y herramientas de gestión en el ámbito empresarial y su traslación al sector público). Y por otro lado, hablar del lugar a ocupar por la ciudadanía, las ONG, y la reforma en el ámbito público, no es posible si no conteplamos que ese cambio debe operarse a través del cambio en la capacitación y la formación de las competencias necesarias para conductas efectivas de participación, crítica constructiva y compromiso con el desarrollo de nuevos modelos de interacción entre las instituciones y las personas. Se trata aquí de presentar la transformación de las relaciones con su especificidad: ya que este cambio va mas allá de la modificación del régimen político (patrones de legitimidad, del reclutamiento de personal político y de representación) impactando tanto a nivel macro de las políticas públicas, la relación del Estado con diversos actores, su relación internacional y en la misma vida cotidiana de los individuos. Al decir de Delgado(4), "La expansión ininterrumpida del Estado desde hace más de un siglo culmina la identificación de la sociedad con éste y su capacidad de reproducirla se detiene"; lo que implica que la ciudadanía, constituida mayormente por los sectores populares y medios, dejan de visualizar el Estado como herramienta de cambio y transformación para obtener el ascenso social y la equidad en la distribución de la riqueza.

Tomaremos como base para la siguiente presentación, la matriz de análisis implementada por Daniel Delgado en su libro "Estado y Sociedad", sin innovar sobre la misma, para los objetivos de dar un marco conceptual al trabajo presente.

Este autor presenta cinco niveles de relacionamiento estatal con la sociedad:

1. Sobre la Estructura del Estado: del Estado de Bienestar al Postsocial. Nivel de análisis que nos permite pensar el cambio en la estructura orgánica y en los procedimientos que el Estado lleva a cabo, de acuerdo a la demanda que le plantea la Sociedad cambiante. Aquí tomamos como problemas como el tipo de servicios y productos que presta el Estado, su tamaño, y como se organiza para dar sus prestaciones. Y logramos analizar cómo de acuerdo a su constitución, este estado incide significativamente sobre la sociedad, apareciendo como modernizador, revolucionario, transformador o garante de un orden represivo, pero en todos los casos con una gran influencia sobre la sociedad, y cómo posteriormente, principalmente a partir de los 80 y fuertemente en los 90, se le cuestiona primero su estructura paquidérmica, luego su rol y su ingerencia en la sociedad, y finalmente se plantea su demolición para dar lugar a un Estado mínimo, flexible, gerencial, y tal vez excesivamente "laissez faire", del mercado y la sociedad civil –más aún si pensamos en la instauración abrupta del modelo neoliberal en las sociedades latinoamericanas. Y una fuerte y nueva tendencia a la descentralización de las responsabilidades como modalidad de generar más "eficacia y eficiencia", pero también como forma de "achicar" la demanda planteada al Estado Nacional.
2. Sobre el Modelo de acumulación: del modelo de acumulación del industrialismo sustitutivo al del libre mercado. Nivel de análisis que nos permite visualizar cómo de un Estado interventor y basamento de una industria deficitaria y clientelar del mismo estado, pasamos a un Estado orientado al mercado externo, subsidiario, preocupado principalmente por captar capitales volátiles flexibilizando normas y legislación a tales efectos si ello fuera necesario. Endeudamiento, financiamiento inflacionario, crisis fiscal de la administración pública; términos que nos remiten a las demandas que la sociedad y el sector privado plantean ante un Estado que ha creado las reglas del juego haciendo que este colapse irremediablemente, aumentado estos efectos la globalización con las nuevas dinámicas de mercado. Descentralización, nuevas reglas monetarias, estabilidad, ajuste, como nuevas reglas de juego para alcanzar el equilibrio perdido, garantizando la inserción en el nuevo contexto internacional de la economía.
3. Sobre el Régimen político: del modelo movimientista al de la democracia liberal. Nivel de análisis que nos remite al conjunto de patrones que determinan la forma y los canales de acceso a las principales posiciones gubernamentales, las características de los actores admitidos y de los excluidos a ese acceso, y de los recursos y estrategias que ellos pueden utilizar para alcanzarlos. Cómo aquí el pasaje se produce entre la "participación", más que representación, las grandes movilizaciones de masas, la indistinción y la fusión entre los sectores públicos y privado, entre Estado, sistema político y sociedad civil, esta última captada por partidos mayoritarios y en la oscilación cívico-militar, en todo sentido, un cuadro Estado-céntrico; hacia la construcción de una democracia participativa, en la modernización y en la ética de la solidaridad pero también en un estilo pragmático, volcado a lo económico, ocupado de la gestión, la imagen mediática, y menos preocupado del discurso y lo conceptual, comenzándose por fin a gestar un sistema de partidos y de diferenciación entre la esfera del partido, el Estado y de la sociedad Civil.
4. Sobre la Articulación de Intereses: el pasaje del modelo neocorporativo "imperfecto" al pluralista, y de la movilización de masas a los nuevos movimientos sociales. Nivel de análisis que nos remite al intervencionismo estatal para mediar cuestiones referentes a la división social del trabajo, entre asociaciones empresarias y sindicales, pero de una manera imperfecta en el caso latinoamericano, en donde se permitió la filtración de demandas en el Estado para resolver intereses de grupos de poder en particular, como conducta modelada por los ciclos cívico-militares; hacia la constitución de nuevos grupos económicos que encaran una fuerte integración horizontal y vertical, creandose así una nueva clase político-empresarial, que implica la mayor concetración de capital, diluyendo las diferencias entre sectores del capital nacional y transnacional, entre sectores agrarios e industriales y financieros, y conjuntamente, la dispersión y pérdida de poder de los sectores subordinados como sindicatos y otros movimientos sociales.
5. Sobre la Acción colectiva y Cultural. de la cultura igualitaria al individualismo competitivo. Por último, este nivel de análisis nos remite al cambio desde una polìtica de masas con fuertes organizaciones vinculadas al Estado y orientadas por proyectos globales, a la multiplicidad de organizaciones orientadas a temas puntuales; como la trama social se divide en redes de participación, del ámbito e lo nacional vamos hacia el ámbito de lo local e inclusive lo barrial, y como aquí se vuelve mucho más importante la apertura de una función pública descentralizada. Procesos que se dan sobre la base de una cultura de individualismo competitivo, diferente a la cultura igualitaria que reinara en el anterior modelo estatal.

Los cambios históricos que se suceden a partir de la instauración de un régimen económico-social capitalista, especialmente desde fines del Siglo XIX y durante el siglo XXI, hasta hace tres décadas, dejan a su paso la conformación de un Estado de determinadas características, como contraparte necesaria del sector privado, de naturaleza fundamentalmente industrial. Es decir, la economía se organiza en torno a la actividad privada industrial, a través de grandes corporaciones que ofrecen sus productos y compiten entre sí en un mercado de consumo - en principio poco exigente, más bien demandante -. Pero así mismo, la posibilidad de la estabilidad de este sistema de las economías de producción, se sostiene fundamentalmente desde un "Estado Benefactor", tal cual lo planteara Keynes en los años treinta. La característica que define a este tipo de Estado, es la de un fuerte intervencionismo, y un crecimiento burocrático de las organizaciones que forman parte del mismo. Este se "fagocita" todo aquello que el sector privado desecha, más bien involuntariamente, como un gesto protector del equilibrio, adquiriendo así una apariencia "pesada", en el sentido de una bajísima capacidad de adaptación al cambio, pobre desarrollo organizacional, y una fuerte ausencia de racionalidad en sus movimientos. El empleo sostenido a través del gasto público, habría sido una de sus formas de compensación de los necesarios movimientos dados por el sector privado de la economía. Esta ausencia de racionalidad en el crecimiento del sector estatal, si bien sirvió en gran medida para generar medidas de contención social -a través del sostenimiento de los puestos de trabajo, y de la regulación del mercado laboral mediante la legislación laboral ciertamente rígida asociada a la actuación sindical, de los subsidios por jubilación y desempleo - , de alguna manera también contribuyó a generar ineficiencia e ineficacia de sus acciones sobre la base de ambientes de trabajo poco estimulantes, bajo nivel de satisfacción laboral, motivación y compromiso de los empleados, desaprovechamiento del potencial humano e incoherencia en la gestión en general de los RRHH.

No obstante lo cual, "los treinta años gloriosos del capitalismo", se manifestaron como un período (comprendido entre 1945 a 1975 de equilibrio económico-político y social, que permitiría el pleno empleo, a través del permanente aumento de la productividad, y el concomitante crecimiento de las organizaciones del sector privado), como anteriormente apuntamos, apoyado sobre el sector público.

Como es claramente conocido, este régimen de acumulación entra en crisis a partir de los años 70, momento a partir del cual se generan cambios que impactan fuertemente en las organizaciones empresariales, y como es lógico, ello tiene su impacto en la figura del "Gran Estado".

Si realizamos un señalamiento sintético de los cambios operados, no podríamos dejar de destacar que la principal transformación registrada en el sector económico sería la reducción casi general de las tasas de crecimiento económico y la vertiginosa progresión del desempleo. Los mercados son inciertos y se desplazan, con la aparición de la figura de las empresas "transnacionales", las cuales llevan de la mano lo que se registró como "globalización" o "mundialización de las economías". Las grandes estructuras industriales, dedicadas a la producción en serie de bienes de consumo durable, se ven profundamente afectadas, ya que ha llegado el momento de la saturación del mercado de consumo, y la búsqueda de nuevos y cambiantes productos que logren satisfacer las exigentes expectativas de dicho mercado, se tornará incesante. Por supuesto ello va acompañado de la creciente innovación en tecnología, la importancia dada al conocimiento y a la información, y la revolución en las comunicaciones. Lógicamente, frente a estos cambios externos, nuevos métodos de gestión y de desarrollo e implementación de tecnología en administración se vuelven imprescindibles para las corporaciones, por cuanto hacia la década del ochenta, se inicia toda una corriente: la de la Administración de Recursos Humanos. A partir de ella se hace hincapié en la necesidad de prestar atención al aprendizaje y formación de los individuos que realizan tareas en una organización, y el mayor capital pasa a ser el conocimiento. Frente a este contexto de cambio y tecnologización creciente, el Estado queda atrás en su capacidad de respuesta. En principio, se debe comprender la necesidad de flexibilización y desregulación del mercado de trabajo, por lo que el Estado comienza a emprender una retirada clara sobre el tema de la legislación laboral, y se da lo que P. Drucker denomina la "transmutación del megaestado". Para los países desarrollados, la convicción de generar un estado eficiente y racional a cargo de la salud, la justicia y en parte la educación, venía representando una fuerte posibilidad. Se le ha ido quitando su posición de único órgano de poder, para pasar a representar un actor más en una sociedad de organizaciones, donde la empresa adquiere un claro protagonismo. Aparecen políticas de adaptación y reajuste del sector estatal que pretenden recortar su gigantismo, generando una tendencia a la reducción de los efectivos en la función pública, con un fuerte proceso de privatización - por ejemplo el caso de los servicios esenciales -, y descentralización –el pase de los servicios esenciales desde la esfera nacional a la esfera provincial o municipal- En términos muy generales puede hablarse de la tendencia a un papel más modesto del Estado. Sin embargo, cabe destacar que este proceso de cambio interno es, más que acompañado, empujado por un contexto externo, fundamentalmente en América Latina, donde la salida de períodos de gobierno militar generan el rechazo o la escotomización lisa y llana de la discusión sobre el rol necesario del Estado(5). Una parálisis invade a la ciudadanía, una ausencia de capacidad de movilización, o un temor a la vuelta al desorden y quebrantamiento de la democracia, generan que la sociedad asista muda a una vertiginosa serie de cambios sobre el principal organizador y reproductor de esa misma sociedad: el Estado(6). Lo que sí ocurre es un fuerte centramiento de la ciudadanía sobre aspectos de gestión como la eficacia y la eficiencia, la comparación del aparato burocrático con las deslumbrantes corporaciones recientemente ingresadas en la escena político-económica, y la inhabilidad del Estado para dar respuesta a las demandas de los pequeños grupos.

Ante lo expuesto, cabe preguntarse si esta regresión del papel del Estado termina siendo compulsiva, poco planificada o verdaderamente racional, apuntada a pensar un verdadero nuevo rol de la función pública.

Lo que ha podido observarse en los últimos años, ha sido una fuerte tendencia hacia el recorte masivo de las instituciones estatales, pero lejos de pensar una identidad de funciones - tendencia obviamente exacerbada en los países en desarrollo -, sólo se han dado procesos espasmódicos.

Para la mayor parte de los analistas políticos y economistas, el desafío para una sociedad capitalista consiste en que el Estado democrático intervenga para regular - no contener- el mercado, sin sacrificar sus instituciones, y considerando como sus funciones principales la administración de fondos para la inversión social (educación, salud, justicia). El mercado no se regula solo, sino que por el contrario, su movilidad genera efectos sociales indeseados, y son las organizaciones gubernamentales quienes han de representar una contrapartida que equilibre y de respuesta.

De alguna manera, se ha vuelto necesario conciliar las exigencias de la competitividad con las demandas sociales, y si para las empresas comienza representar un importante desafío el volcarse hacia la solidaridad social a través de la creación de lazos comunitarios, no es menos importante que el sector estatal genere estrategias novedosas para dar respuestas eficientes en la administración de los recursos que el aporte regular fiscal le provee. Ello, en definitiva ha de redundar en una imagen de credibilidad de la función pública, hoy ciertamente deteriorada. Por lo tanto el desafío se plantea ante la necesidad de repensar funciones para una administración pública poco eficaz y eficiente, reconvirtiéndola; dado que un mejor clima social es también garantía del desarrollo económico, a la vez que es impensable dicho desarrollo si no se compensa con el equilibrio social. El pasaje de un estado social, nacionalista, a un estado postsocial, siendo las diferencias fundamentales entre uno y otro las tendencias populares, desarrollistas, de intervención del ámbito privado y la sociedad civil, frente a las tendencias neoliberales, de garante de reglas del juego - equilibrios macroeconómicos, competencia- y la diversificación del sector privado y sociedad civil – apoyo – está dándose no sin virajes violentos. Lógicamente, el cambio hacia la mundialización de las economías, dinamizador del mercado, acompañado de la creciente innovación en tecnología y realzamiento de la importancia de la información y el conocimiento, afianza el modelo neoliberal caracterizado por la alta competitividad, y genera a su vez un impacto en el sector privado que lo pone en primera plana, quedando altamente desvalorizada la función pública en el imaginario social. En América Latina, a ello se suma la instauración incompleta del modelo antiguo burocrático por diversas razones, entre las cuales no es menor el problema de la corrupción(7). Si para lograr los objetivos de máxima competitividad las empresas comienzan a incursionar en el terreno de los métodos de gestión y nuevas técnicas de administración de RRHH, el Estado comienza ver la necesidad del cambio en este sentido también. Este, lejos de iniciarse a través de una visión clara, intenta cambiar en principio su apariencia paquidérmica, para una década después comenzar a vislumbrar la importancia de generar sus propios métodos de gestión. Hoy las recetas del cambio apuntan a una función pública "gerencial", más orientada a atender al público usuario, la descentralización administrativa, la informatización, con criterios de calidad provenientes de la TQM (Totasl Quality Management), las relaciones humanas, Benchmarking y reingeniería (Chumbita)

Ahora bien, si hemos presentado los parámetros de la reforma interna, no podemos dejar de señalar lo que se le reclama al estado como responsabilidad: no dejar de ser la máxima instancia de articulación social. El desmantelamiento progresivo que las acometidas neoliberales generan, le quitan de su esfera de acción y poder la prestación de servicios y productos, y la generación de empleo a través de empresas abocadas a tales fines. Así, la reforma del estado ha tendido a ser confundida con la privatización, la descentralización, la desregulación.

No obstante, si la agenda estatal representa un espacio problemático de una sociedad, para la actual sociedad capitalista el problema es la reproducción de un orden social en el cual puedan desarrollarse las fuerzas productivas, fórmula que puede plantearse de la siguiente forma: "gobernabilidad y productividad", "Estabilidad y crecimiento", o en la versión argentina actual " ajuste y revolución productiva".

Una tercer cuestión se agrega a la discusión, y es la que tiene que ver con los conflictos alrededor de la equitativa distribución del ingreso, la riqueza y las oportunidades o también, la "cuestión social". Todo ello, es decir, los problemas de orden y gobernabilidad de la sociedad, el desarrollo de las fuerzas productivas y de la reducción de las desigualdades sociales, se concentra en la agenda estatal, generando necesidades y opciones para su intervención pero, paradójicamente, también originando presiones para que la responsabilidad de resolver esas cuestiones sea transferida a otras instancias: he aquí la presencia de la sociedad civil y el mercado en la relación que el Estado postsocial desarrolla. Lo que es de importancia señalar, tal cuál lo hace Oszlak, es que este Estado, que cede parcelas de dominio al mercado o a la sociedad civil, renuncia simultáneamente a su pretensión de obtener de la sociedad los recursos para mantener las respectivas funciones dentro del ámbito estatal: una menor presencia del Estado en la gestión de los asuntos sociales, unida a una menor capacidad de extracción y asignación de recursos, tenderían a debilitar aún más su posición frente a los actores económicamente dominantes(8).

A comienzos de los 90, la Sociedad ha dado un viraje profundo en su trama y en su constitución, así como en las prácticas de legitimación de las distintas Instituciones.

Un profundo desencanto frente a la modernidad, la pérdida de las utopías de cambio social a través de la movilización de masas, vuelven a la ciudadanía más apática, si la miramos desde el orden de los grandes proyectos, y más afecta a la lucha por la supervivencia cotidiana, por los espacios de los pequeño y lo práctico. La cultura de la sociedad civil integra así nuevos elementos democrático-liberales, revaloriza lo institucional, de las mediaciones y del pluralismo sobre el anterior énfasis en lo social.

Una crisis de representatividad se hace patente: los ciudadanos ya no creen en la política como medio de resolución de sus necesidades de equidad y progreso, y caen sólidas instituciones como sindicatos, partidos políticos y gobernantes. La "afiliación", al decir de Castel, se da en otros planos: en el plano de lo individual y privado, en el plano de los pequeños proyectos que permiten pensar el aquí y ahora, los espacios de lo posible, y no en grandes mañanas. El antiguo modelo de militancia de los ´70, cuyo rasgo más distintivo era la inserción del militante en barrios y fábricas con el propósito de reclutar cuadros, ya no existe. Ahora la militancia es más doméstica y específica: la gente se reúne para resolver problemas concretos. Los asentamientos, los centros vecinales, las comisiones de fomento y las cooperativas de vivienda, entre tantos otros grupos que surgen espontáneamente, son una clara muestra de que la política ha adquirido nuevas formas, y, en especial, límites. Hay falta de expectativas respecto de la política, que aparece como un mal menor, donde los representantes parecen sólo reparar en sí mismos y en sus negocios particulares. Lo cual, así mismo, como un alud, desacredita más y más el ámbito político y de la función pública, convirtiéndolo en el lugar de "esos corruptos inmorales". Y como se ve, la dirección de la participación se dirige a otras formas asociativas, más vinculadas con lo socio-cultural (movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y sobre aspectos puntuales).

El papel de los "mass media", no es menor: la mediación política ya no se da en el cara a cara del militante y su dirigente, sino que muy por el contrario los medios pueden construir y deconstruir una imagen política a placer. Efecto que se sustenta sobre la base de una sociedad fragmentada, vastamente afectada por la informalidad y la desafiliación a las contenedoras instituciones de antaño: la fábrica, los sindicatos, el partido. La identidad se construye gracias a los medios, el consumismo, y la teoría del "setting" o agenda, se da con gran fuerza: agendamos en nuestra percepción de la realidad global y el entorno más bien aquello que los medios nos presentan como prioritario.

Así, la nueva modernización constituye lazos más débiles entre Sociedad civil y Estado, favoreciendo una cultura más pragmática e individualista. A la vez que las representaciones sociales sobre sindicatos y partidos políticos se deterioran y se desagregan los grupos nucleados a su alrededor, nuevas pertenencias y sentidos cobran lugar: aparecen movimientos sociales que crean un nuevo entramado social, las ONGs (Organizaciones No Gubernamentales), como una nueva forma de mediación entre el individuo y el Estado(9). A través de proporcionar apoyo a las organizaciones de base desde una perspectiva no asistencial sino de desarrollo y promoción, de la resolución de necesidades básicas a partir de las propias capacidades de los actores implicados –frecuentemente a nivel barrial-, estas organizaciones conquistan un espacio propio acentuando la tendencia a dejar de girar alrededor del poder central del Estado –produciendo un cambio en el lazo social: allí donde anteriormente se ha privilegiado el grupo, la autonomía y al unidad, ahora va a privilegiarse al individuo, la autonomía y la diversidad- para comenzar a ocuparse de las problemáticas que circulan en las bases de la sociedad.

De alguna manera, estas organizaciones brindan un espacio público para canalizar la demanda y para organizar las problemáticas sociales, que ya no encuentran cabida en la agenda partidaria y mucho menos en los sindicatos: éstos actores, vale recordarlo, se han vuelto progresivamente debilitados al ingresar masivamente el mercado y su lógica en el juego. Pero lejos de quedarse en la mera contención, comienza a observarse en las ongs un dinamismo, portadoras de valores contra la rigidez, el centralismo, la burocratización y a favor de la autonomía y la experimentación social.

Los modelos de gestión que las caracterizan son las redes más que estructuras institucionales sólidas: hoy aquí congrega a un grupo un determinado proyecto, mañana nuevas fuerzas u oportunidades generan otras agrupaciones. Lo que se sostiene con fuerza son los contactos y los apoyos comunitarios. Las ongs poseen una capacidad de gestión que transfieren a las bases, aportándole racionalidad. instrumental: frecuentemente, las ongs se constituyen de grupos profesionalizados, que brindan su capital humano –calificación en determinados campos -.

Es muy importante el grado de dinamización y de construcción de nuevos sentidos que generan estos espacios en el entramado social, como dijimos, pero también lo es para la construcción del nuevo rol del Estado: éstas ayudan a acercar de manera eficaz y no comprometida políticamente a los gobernantes hacia proyectos puntuales, no generan un compromiso de demanda sostenido sino limitado en el tiempo, y organizan la demanda de las bases.

Se presentan varios tipos de problemas en este nuevo tejido social, no obstante: los primeros, están dado cuando el modelo de ONG, observado como eficiente, surge por presión de los mismos gobiernos, a sabiendas de que se trata de una herramienta necesaria para la gestión gubernamental, terminándose por reproducir la lógicas de demanda y clientelismo similares a las del modelo movimientista; y por el otro lado, cuando las acciones gubernamentales sólo se movilizan a partir de la presión de las ongs, allí donde no existe capacidad de gestión (por ejemplo gobiernos locales) generan el conflicto y la dilución de las acciones por la ausencia de sustentabilidad.

Frente a un mundo fragmentado, la articulación se convierte en la palabra de orden para lograr la acción colectiva coordinada. (Delgado, 1994: pág. 199)

Pero ¿es la articulación una acción que se obtiene por el sólo hecho del contacto entre ciudadanos-vecinos y/o proyectos?

La articulación es una acción compleja que nos remite a varios factores que deben si o si estar presentes para que ella pueda lograrse:

• Desde el Estado, una capacidad de gestión, una calidad en el gerenciamiento de los espacios y políticas públicas, una revisión de todos sus procedimientos, en definitiva, un profundo conocimiento de sus fortalezas y debilidades internas y un mapa claro de la población objetivo de políticas públicas, para conocer dónde la sustentabilidad será posible y dónde no lo será.

• Desde la Sociedad Civil, la capacidad de diálogo y los elementos para la comprensión de hacia dónde se dirigen las acciones micro en el macrocontexto, la confianza en los distintos actores presentes en la mesa de diálogo, e intereses no excesivamente contrapuestos a la gestión gubernamental en curso; por otro lado, también, la presencia de necesidades básicas insatisfechas en muchos casos más que un motor para la organización es un factor para el conflicto de intereses y la prevalencia de soluciones cortoplacistas e individualizadas en grupillos de poder.

Cabe pensar, entonces, si las soluciones pensadas desde la sociedad civil y en abierta contraposición con el Estado generan interrogantes sobre la relación entre las pequeñas soluciones barriales (construcciones de vivienda, infraestructura o servicios barriales, trabajo) o de un grupo específico (mujer, jubilados, grupos de lucha por el medio-ambiente) en un contexto de problemas sociales y económicos estructurales (desempleo, pobreza, violencia), o sobre la eficacia de acciones de objetivos limitados en contextos muy desfavorables, tienen algún grado verdadero de viabilidad o sólo se presentan como meros "paños fríos" sobre la acuciante realidad.

Una última limitación que no puede soslayarse es la de las fuentes de financiación para las ongs, usualmente internacionales, las cuáles si bien en ocasiones aportan componentes técnicos de evaluación y seguimiento de las acciones, generando una retroalimentación positiva con los sectores de menor capital intelectual, también imprimen al modo de funcionamiento y a las prioridades en las necesidades, una fuerte impronta dada según los intereses del propio organismo de financiación.

Por lo tanto, y según lo expuesto, si antes el Estado Nacional implementaba políticas públicas de carácter universalista, asumiendo la principal responsabilidad de reproducir la integración social, a través de una modalidad de gestión centralizada, sobre organismos burocráticos densos y verticalistas, ahora las organizaciones barriales se van a insertar para dar respuesta a necesidades puntuales, locales, de manera más horizontalizada y pluralista, intentando influir sobre la unidad de gobierno más cercana, que cobra una impresionante relevancia: ya no el Ministerio de Acción Social o el de Trabajo, sino el Municipio. Y he aquí el efecto paradójico: de la no toma de decisiones, con el acatamiento de las decisiones provenientes del Estado Nacional, el Municipio y las ONGs, pasan a asumir relaciones en el plano transnacional, dado que los créditos son otorgados por los países desarrollados, de manera directa o bien a través del Estado Nacional, otorgando a éste únicamente el rol de monitorear las acciones.

Sin embargo, la crítica que se le hace a estos nuevos movimientos, no es de menor importancia: ¿Pueden la multiplicidad de formas organizativas converger dentro de una lógica agregativa de reemplazo de la clase trabajadora? ¿Puede reconstruirse un nuevo sujeto social, semejante a aquél que representó el trabajador sindicalizado? ¿Puede ese sujeto tener la fuerza para el cambio social?. Si bien corrientes de las Ciencias Sociales lo han creído, existe una contradicción entre la expectativa de reconstrucción de un sujeto social capaz de reinvidicarse y la renuencia a ser representado políticamente: es que los miembros de las ONG valoran el sistema democrático, pero en el imaginario queda la política y sus actores como corruptos, ajenos a la lucha cotidiana, y más preocupados por obtener beneficios personales a través del intercambio de favores que por la lealtad hacia un ideal…

Dado que nuestra experiencia se centrará en los intercambios entre ONGs, Instituciones de base, y el gobierno local, parece necesario realizar un reconocimiento conceptual del lugar específico que le toca a los Municipios en la Reforma del Estado, vistos aquellos como una forma muy especial de gobierno –la más cercana al ciudadano-. Teniendo en cuenta así mismo, que el nuevo rol que les toca jugar tiene que ver con la profunda modificación de un modelo de gestión tradicional y de toda una forma de relación Gobierno-ciudadanía en el nivel local. Se trata de un nuevo localismo, que queda generado por los procesos de descentralización y ajuste fiscal a nivel Nacional.

¿Pueden los Municipios afrontar las crecientes demandas que recaen sobre ellos con las antiguas herramientas con las que viene operando la gestión de gobierno? ¿Cómo se replantea el lugar que le queda casi por descarte frente a los procesos nacionales?

No obstante, hay que destacar el importante impacto de la globalización que estimula competitividades de las ciudades a la vez que genera concentración y desestructuración del anterior tejido productivo y orienta la participación hacia lo micro y cercano (como explicamos más arriba). Lo cierto es que fronteras económicas y comunicacionales abiertas acentúan el polo "local" a la vez que el "regional" o supranacional en detrimento del "nacional", y ello es consecuencia de una modificación drástica de la sociedad del industrialismo sustitutivo, del Estado de Bienestar y de la modernidad.

Una tradición que se inicia en los ´80 comenzando a rescatar lo local, al ser necesario descentralizar, y así se visualiza que los actores que quedarán encargados de mayores responsabilidades frente a la ciudadanía serán los municipios, para la consolidación del régimen democrático. El obstáculo que se presenta aquí es la estructura organizacional y las capacidades de gestión de los municipios: éstos no están preparados para afrontar el reto, ni económica ni administrativamente. Por lo tanto, lo que nace como fuerte tendencia y se afirma progresivamente en los ´90 es el énfasis en la desburocratización y en los requerimientos de eficacia y eficiencia, las orientaciones al desarrollo local y al planeamiento estratégico así como una mayor ingerencia municipal en la política tradicional, administrativa y de relación pasiva que el antiguo paradigma de Estado le había conferido. La combinación de reforma del Estado y globalización acentúa una dinámica novedosa en gobiernos locales con mayores competencias y con similares recursos, pero, a la vez, con una mayor evaluación por parte de la sociedad. A ello se agrega la constatación de una nueva articulación público-privado, la acentuación de lógicas territoriales, horizontales, por sobre las verticales y sectoriales predominantes en el modelo anterior. Lo municipal, que aparecía en la política argentina como algo marginal, como un peldaño para alcanzar un destino superior, comienza a revitalizarse y a adquirir protagonismo.(Delgado, 1997; pág. 9)

Es, evidentemente, el momento para desarrollar nuevas estrategias en lo local, frente a este lugar en que el Estado Nacional coloca indefectiblemente a los municipios. Así el gobierno local aparecería como el refugio de la política frente al economicismo en que se sumerge el gobierno nacional (despreocupado de lo social y fuertemente concentrado en la subsistencia del modelo económico instaurado una década atrás, en el caso de Argentina). El Municipio podría inclusive, frente a las nuevas organizaciones sociales, ser el pivote para la reorientación del rol del Estado.

Pero analicemos más a fondo la cuestión.

Frente a la descentralización, los municipios deben dar respuesta no sólo a los servicios urbanos, tal cuál era su principal ocupación, sino también a la salud, la educación, y la asistencia a grupos de riesgo como desocupados estructurales o drogadependientes. Tal parece, que las decisiones económicas del gobierno central, el ajuste, deja sus consecuencias sociales y ellas son las que golpean a la puerta del Municipio. Sin tener las capacidades de gestión y técnicas , se debe hacer frente a la demanda: el modelo autárquico, administrativo-clientelar, asentado sobre la base del alumbrado-barrido-limpieza, queda claramente chico.

La búsqueda de la eficiencia y la eficacia comienza a hacerse a través de la capacitación y la profesionalización de diversas funciones, buscando sentar a nuevos actores en la mesa de discusión: PyMes o pequeños inversores, universidades e institutos de investigación, organizaciones no gubernamentales, organismos internacionales dispuestos a la financiación de proyectos innovadores. Se implementan estrategias de gestión de los RRHH, favoreciéndose estructuras no piramidales, más horizontalizadas y el trabajo de equipo.

Elementos claves de gestión pasan a ser la participación ciudadana (empowerment) en los lineamientos de políticas públicas y en la rendición de cuentas –cómo se ha usado el dinero público, o "accountability"-. Así, la ciudadanía exige mayor trasparencia y racionalidad en los criterios tomados, como respuestas claras a las necesidades que plantea.

Ahora bien, hay que destacar que el pasaje hacia estos modelos de gestión es lento y trabajoso, y dependiente del tipo de municipios de que se trate: usualmente, los municipios cuyas arcas se ven favorecidas por una población con mayor poder adquisitivo, operan esta transición con mayor fluidez, en tanto que municipios pequeños, y fundamentalmente municipios con gran población en la que impacta la pobreza generada por el modelo económico neoliberal (cuál es el caso del Municipio que vamos a presentar en nuestra experiencia), la transición se da con la coexistencia de atisbos del nuevo paradigma de "gerencia pública", con los resabios del antiguo modelo burocrático-clientelar.

En este sentido, las dificultades se asocian a la forma en que se logra el poder para la gobernabilidad, dado generalmente en la donación de bienes para la satisfacción de necesidades básicas, de manera asistencial, pero con el compromiso generado par aquel que recibe de entregar su voto. Los altos índices de desempleo empujan a absorber los desocupados vía empleo público municipal, siendo los criterios de reclutamiento la actividad política barrial (muy frecuentemente entendida como "captar votos en fechas clave", a través de los mecanismos citados antes). Esto genera estructuras donde el personal no posee las competencias y calificaciones necesarias para afrontar la planificación y evaluación de tareas, o reconocer la necesidad de cambio en determinadas prácticas y procedimientos. Así se da la paradoja de un exceso de personal y una falta de personal especializado. La carrera del empleado municipal posee dos enfoques en estos casos: empleados con "antigüedad", que han consolidado prácticas administrativas burocráticas claramente faltas de compromiso o capacidad innovativa, a través de una visión del todo o de objetivos globales de la tarea; y por otra parte, empleados de rápido ascenso, vinculados a la carrera política, que utilizan el espacio institucional para potenciar prácticas de clientelismo mediante las que logran acopio de votos en tiempos críticos. ¿Es esto reprochable? Posiblemente, años de prácticas dadas en este sentido le quitan su significación para convertirse en "el modo en que las cosas se hacen", desdibujándose los verdaderos objetivos por los que una Comuna existe y tiene razón de ser.

Por supuesto, esto no agota la cuestión de por qué el cambio necesario encuentra escollos, pero seguramente se debe pensar que la pobreza, con las fuertes necesidades que ella plantea, es un factor que potencia el estancamiento en prácticas poco convenientes y dificulta seriamente la contraposición de la sociedad civil, visto que esta no posee la misma capacidad de agrupabilidad y organización de las demandas, o se halla débil para la sustentabilidad de iniciativas que han empezado exitosas con un financiamiento de un organismo internacional.

La presentación de este último tipo de dinámicas, es lo que nos llevará a colocarnos en el plano de la práctica: nuestra experiencia en el diálogo sociedad civil - gobierno local, en una comunidad pobre, cual sería la de Florencio Varela.

Nuestra experiencia se asienta sobre la base de la implementación de un Programa de Desarrollo Social, como parte de la gestión de Políticas Sociales de la Secretaría de Desarrollo Social de Nación (República Argentina), en el marco del trayecto final de gobierno del Dr. Carlos Menem, y en los inicios de la gestión del gobierno de la oposición, con la presidencia del Dr. De la Rúa.(10)

Hemos considerado que la misma podría ser ilustrativa de las relaciones entre los distintos y nuevos actores de la escena de Reforma del Estado, teniendo en cuenta que se produjo el encuentro múltiple de distintas instancias de gobierno y organismos no gubernamentales: entre un organismo de financiación internacional (el BID –Banco Interamericano de Desarrollo-), un sector del gobierno nacional, organizado como programa de desarrollo social (El Programa de Atención a Grupos Vulnerables, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social de Nación), un gobierno local (La Municipalidad de Florencio Varela), una ONG (El Instituto AG, dependiente del Obispado de Quilmes), e Instituciones barriales de base (más de quince instituciones pertenecientes a nueve barrios).

Esta riqueza de relaciones permitiría visualizar de manera práctica cómo se operaron las dinámicas de contacto y diálogo, los nudos de conflictividad y los aspectos positivos que pudieron ser elaborados por los participantes en el transcurso de las acciones; y a partir de allí, es nuestro propósito mostrar como la aplicación de determinado herramental de capacitación y grupos de reflexión, permitieron la creación de identidades necesarias para los procesos de interacción comunicativa entre los distintos actores participantes (fundamentalmente entre la pluralidad de paticipantes con distintos objetivos y en disputa por espacios de poder).

Planteando así estos procesos de trabajo como la operativización en el nivel micro de lo que se establece como "las nuevas relaciones entre Estado y Ciudadanía".

Vamos a presentar la experiencia bajo la siguiente metodología:

• Presentación de los actores intervinientes

-El Programa de Atención a Grupos Vulnerables(11)

-El distrito de Florencio Varela y su Municipalidad. Dentro de la Municipalidad, la particular presencia de la Secretaría de Desarrollo Social.(12)

-El Instituto AG(13)

-Las Instituciones Barriales

• Cuadro comparativo sobre los actores intervinientes

• Desarrollo del diálogo

• Herramientas efectivas en la construcción de la participación para el desarrollo de proyectos.

El PAGV surge como programa para la disminución a riesgos sociales y para el mejoramiento de la calidad de vida de grupos denominados "vulnerables" (mujeres jefas de hogar, jóvenes, ancianos y discapacitados y núcleos indígenas del país). Este programa aparece en el año 1998, dentro de un paquete de programas que ese mismo año "el año de los municipios", y promediando la gestión del Presidente Menem -plena reforma neoliberal del gobierno-, la Secretaría de Desarrollo Social de Nación ( a cargo del Dr. Amadeo) comienza a promover, en conjunto con otras iniciativas como fondos participativos para organizaciones comunitarias (CENOC), programas alimentarios focalizados (ASOMA), etc. Se evidencia así que para la línea neoliberal el aspecto social funciona sobre la base de tres pilares: Crecimiento económico-Educación-Focalización, dándose así "externalidades positivas" o "efecto derrame" del producto del crecimiento y la potenicalidad del capital humano que regeneran un círculo virtuoso de crecimiento económico y desarrollo social. Habiendose presentado de manera fundamental en el gobierno de menem, en los inicios, la preocupación por privatizar -períódo 1991-95-, y desarrollar la captación de capitales, generando estabilidad a través del ajuste de cuentas fiscales, el impacto del desempleo generado por este modelo, y los acuciantes problemas sociales, generan todo un movimiento hacia la problemática social en una segunda instancia. Este programa se instaura en esa fase final.

Lo objetivos del Programa serían los siguientes (Cuadernillo de Presentación de Programa, Desarrollo Social de Naicón, Junio de 1998):

*Institucionalizar Procesos de Palnificación Participativa (PPP), mediante la movilización y articulación de actores sociale locales en la promoción, preparación y ejecución de Planes Barriales (PB), Planes Multibarriales (PBM) y de los proyectos en comunidades indígenas.

*Fortalecer la capacidad operativa y gerencial de los organismos participantes de los gobiernos provinciales y municipales, de la sociedad civil y de las comunidades indígenas para la gestión de los Planes respectivos.

*Mejorar la capacidad dela Secretaría de Desarrollo Social y organismos de gobierno nacional, provinvial y municipal para focalizar la aisgnación de recuros de sus programas sociales a la población más necesitada.

El programa respondía a las directrices descriptas en el Plan Social diseñado por el gobierno argentino, contando con el financiamiento de la Secretaría de Desarrollo Social de Nación y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por un monto total de Us$ 60.000.000, de los cuálés Us$ correspondían a recursos de cooperación técnica no reembolsable en moneda nacional.

(Cita al pie: el 22 de enero se firmó el Decreto Presidencial Nº 72/98, que aprobaba un modelo de Contrato Préstamo, designando a la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación como organismo ejecutor y creando en el ámbito de la Subsecretaría de Proyectos Sociales de dicha secretaría, la Unidad Coordinadora del PAGV. El monto aportado por el BID ascendió a Us$ 38.000.000, siendo el aporte de contrapartida de Us$ 22.000.000)

El Programa consiste en la ejecución de acciones destinadas a disminuir el riesgo social de mujeres jefas de hogar con hijos menores, jóvenes de 14 a 24 años en riesgo, adultos mayores de 60 años, discapacitados, en barrios en 29 departamentos seleccionados del país, pertenecientes a ocho aglomerados urbanos caracterizados por la incidencia de problemas de empleo y niveles de pobreza estructural: Gran Tucumán, Gran San Juan, Santa Fé, Gran Rosario, Gran Córdoba, Corrientes, Gran La Plata, y Gran Buenos Aires (insetar mapa). Así mismo, el Programa prevería acciones en poblaciones indígenas de las Provincias de Sala, Jujuy, Chaco y Formosa. Como se observa, los grupos sociales objetivo de este programa serían grupos poco organizados socialmente, -por ello vulnerables, si tomamos en cuenta su escasa inserción grupal, institucional y social-.

El Programa, organizado en tres componentes, se propondría atacar las problemáticas del acceso a servicios sociales, la agrupabilidad para la realización de actividades socio-culturales, la capacitación laboral y el fortalecimiento delas Instituciones barriales en sus capacidades de gestión. Los componenetes serían:

Orientado a la entrega de servicios sociales que respondan a necesidades básicas, formen habilidades de la población meta e incrementen su capital social. El modelo de gestión estaría asentado sobre la base de fortalecer la capacidad de los diferentes niveles de gobierno y la sociedad civil para la coordinación de acciones, y la habilidad de la comunidad de participar activamente en la gestión del desarrollo social de su zona. El grupo objetivo estaría constituido por 90000 personas, tomando en cuenta la ejecución en áreas/barrios, de un tamaño medio de 1000 familias y 5 miembros promedio por hogar (un 40% de la poblacipón estimada como vulnerable). La ejecución se daría a través de 2 subcomponentes:

a)Diseño participativo (preparación conjunta de proyectos, a través de un diagnóstico barrial participativo, contando con una ODA (organización de apoyo, en este caso la ONG "Instituto AG") como sede y apoyo para los procesos.o

b)Planes Barriales y Multibarriales: coordinación y ampliación de servicios, de acuerdo con lo generado en el diseño participativo, y teniendo en cuenta los proyectos elegibles. Los planes barriales constituirían la principal modalidad de gestión, conteniendo: a)información de base necesaria para el seguimiento y la medición de resultados; b) diagnóstico participativo de necesidades y recursos, necesario para la evaluación ex-ante; c)proyectos elegibles según tipologías del componente (Perfiles de proyectos aprobables según instructivo elaborado por Desarrollo Social de Nación) y conformando una propuesta articulada a partir de las inquietudes relevadas en el PPP en cada barrio; d)evaluación completa de las Organizaciones Ejecutoras; e) plan de sustentabilidad de los servicios y f) designación de la ODA (organización de apoyo)

Busca mejorar la eficiencia de la prestación de servicios sociales a través de la elaboración e implementación de un Sistema de Identificación y registro de Familias Beneficiarias de los Programas Sociales. Mediante este sistema se lograría una mejor identificación de los beneficiarios, así como detectar la superposición de un mismo beneficiarios a distintos proyectos.

Modelo de gestión del PAGV

A partir de un modelo de gestión participativo, integral y descentralizado, el Programa buscaría priorizar acciones que permitan dar respuesta a las necesidades de los grupos vulnerables y promover sus capacidades y las de las instituciones que los representan o qu3e orientan su trabajo a ellos. Los ejes más relevantes del programa serían:

-Focalización de todas las fases del proyecto

-Integralidad de las acciones, evitando, en la medida de lo posible, ejecutar de manera aislada proyectos sectoriales (salud, educación, trabajo, etc) o por grupos (mujeres, jóvenes, ancianos)

-Sostenibilidad de los proyectos apoyados

-Trabajo combinado entre asistencia y promoción social

-Apoyo al fortaleciimento de las capacidades institucionales locales

-Modelo de gestión descentralizado: trabajo con municipios y organizaciones de la sociedad civil

-Coordinación con otros programas públicos y privados para potenciar la acción

-Difusión e información de la oferta y los resultados del Programa, aportando así a su transparencia e impacto

-Definición de un modelo innovador para la atención de los Grupos Vulnerables.

Las organizaciones de la sociedad civil y/o los municipios serían las organizaciones ejecutoras (OE) y como tales responsables de la implemetación de los proyectos, administrando los recursos materiales y financieros específicos.

Las organizaciones de Apoyo (ODA) serán organizaciones de la sociedad civil con capacidad técnica en el diseño y gestión de proyectos sociales que brindarán apoyo para la preparación de los Planes y Proyectos de los componentes de Viabilización del Acceso y de Atención a la Población Indígena. Las ODA supervisarán y darán apoyo técnico a las organizaciones ejecutoras, asegurando el cumplimiento de la metas a nivel local.

Como puede observarse en este componente, desde el nivel central se estarían brindando todos los intrumentos para lograr la organización de las demandas dispersas, creando -paradójicamente- de manera centralizada, las posibilidades para la descentralización futura. No obstante que se trata de un interesante esfuerzo, cabe destacar que aquí la organización social no parte de las bases, sino que es empujada, técnicamente, a través de la configuración del Programa. La pregunta es si en este esfuerzo de descentralización, que afecta por sobre todo las prácticas universalistas en acciones destinadas a enfrentar la pobreza, los resultados serían todo lo positivo que a priori se auguraría -desde esta línea neoliberal de acción- . Porque pasar de responsabilidades desde el centro a niveles inferiores, aún cuando ello vaya acompañado de los recursos económicos necesarios, no aborta la posibilidad de que en los nuevos ámbitos de decisión se reproduzcan prácticas centralizadas y burocratizadas como las que se buscaban remediar, actos corruptos, clientelismo, y enfrentamientos: tal cual sucedería en el ámbito local de desarrollo de este programa

• El Distrito de Florencio Varela, la Municipalidad y la Secretaría de Desarrollo Social en este contexto.

• El Distrito y su Municipio.

Según el Censo Nacional de Población y vivienda(14), la población de la Provincia de Buenos Aires -localizada geográficamente en la región pampeana- ascendía en 1991 a 12.594.974 (aún no hay fecha probable para un nuevo censo de población) siendo su tasa de crecimiento demográfico en el período 1980/1991 de 16%.

Geográficamente, la provincia de Buenos Aires se divide en dos grandes áreas: el Conurbano Bonaerense y el Resto de la Provincia. El Conurbano comprende los partidos que circundan a la Capital Federal y el Resto incluye los restantes 108 partidos que están por fuera de ese primer cinturón y el interior de la Provincia. En la Pcia. de Bs. As. se concentra algo más de la tercera parte de la población del país: los Partidos del Conurbano concentran el 24,4% y el Resto de la Provincia el 14,2%.

La densidad de población de Buenos Aires es de 41 hab./km2. Al impresionante crecimiento de la población bonaerense contribuyeron sobre todo las importantes corrientes migratorias de europeos hasta mediados del presente siglo, y de argentinos del resto del país más tarde. A ellos se sumaron los trabajadores de países limítrofes con menor desarrollo relativo en búsqueda de oportunidades laborales en las áreas urbanas de un país que experimentaba -hasta mediados de los 70- un desarrollo industrial pujante y relativamente integrado.

Tanto el proceso de industrialización, acompañado por el desarrollo de actividades urbanas de servicios "modernos", como el crecimiento de la población hasta mediados de la década del 70, se concentraron mayoritariamente en algunas áreas urbanas de la Pcia. de Bs. As. y en las Pcias. de Córdoba y Santa Fe.

La disminución de la capacidad de crear empleo determinó que la provincia dejara de traer inmigrantes, tanto extranjeros como de otras áreas del país. En 1991, el 94% de la provincia era argentina, el 67% nativo y el 27% de otras zonas del país (en 1980 eran un 33%). Los extranjeros representaban el 9% de la población provincial. Los limítrofes mantienen el mismo peso, pero cabe destacar que pueden haberse operado cambios en los último años debido a los beneficios en términos de conveniencia de cambio de moneda, representaban para los inmigrantes de países limítrofes. Así mismo, los extranjeros han cambiado su composición, disminuyendo ampliamente los extranjeros de países no-limítrofes.

Según el censo de 1991, el total de hogares particulares de la Pcia. de Bs. As. era de 3.535.695, en el 24% de los cuáles habitarían 2 o más personas por cuarto.

La actividad económica de la Provincia está centrada en la industria, la ganadería y la agricultura.

Con respecto a la industria se destaca: alimentos y bebidas, sustitutos de productos químicos derivados del petróleo, caucho y plástico, productos metalmecánicos, maquinarias y equipos. La producción industrial de la Pcia. representa alrededor del 53% de la producción total del país.

En 1991 el área Metropolitana de Buenos Aires conformada por Capital Federal y 19 partidos que la circundan, concentraba el 33,5% de la población total del país, correspondiendo el 24,4% a los 19 partidos, denominados en conjunto "Conurbano Bonaerense".

Desde el punto de vista de la ocupación del terreno, no existe ya solución de continuidad del tejido urbano de este aglomerado. El mismo, mayor del país con más de 11 millones de habitantes, concentra también una proporción desmesurada de actividades productivas, de servicios, culturales y administrativas en términos de l Nación, presentando al mismo tiempo lo mayores contrastes en términos de niveles de vida de la población urbana.

El CB se encuentra estructurado a partir de dos semianillos concéntricos, vinculados entre sí por el Camino de Cintura que rodea a la Capital Federal. Su formación como el mayor aglomerado urbano del país estuvo vinculado a los procesos socioeconómicos de la industrialización iniciada a mediados de los años 30. La primera "corona" incluye a los partidos limítrofes con la Capital Federal. Este conjunto cuenta con el mayor nivel de consolidación de su trama urbana y se caracteriza también por la coexistencia de viviendas e industrias, situación que se torna crecientemente conflictiva.

Al norte y al sur de esta primera "corona" se produce el choque entre zonas residenciales recuperadas por los estratos poblacionales medios-altos y otras zonas poblacionalmente deprimidas

De acuerdo a la información del Ministerio de Economía, la incidencia de la pobreza por NBI en el conjunto de los 19 partidos del GBA alcanzaba en 1991 al 15,2% de los hogares y al 19,5% de la población. Estos niveles se encuentran ligeramente por encima de la incidencia promedio de la NBI total del país -que en el mismo año era de 14,5 y 19,3 de los hogares y de la población respectivamente- pero son significativamente mayores que los registrados en el resto de la Pcia. de Bs. As. (9,4 de los hogares y 12,8 de la población)

La tasa de desempleo del aglomerado comenzó a subir a partir de 1993. Aunque el desempleo creciente afectó a trabajadores de ambos sexos y de todas las edades, resulta sobre todo dramático el fenómeno más reciente del desempleo de los jefes de hogar, varones y mujeres y de manera especial el desempleo en los jefes de edades maduras.

El distrito de Florencio Varela constituye uno de los partidos de mayor extensión geográfica y Poblacional de la zona Sur del Gran Buenos Aires(15); ubicándose en el segundo cordón Urbano, a 23km. De la Ciudad de Buenos Aires –capital de la República Argentina.

Desde el punto de vista demográfico y poblacional, la población actual sería de 317369 habitantes y las proyecciones para el 2000 estarían alcanzando los 336.085 habitantes, según los datos arrojados por el Censo nacional más reciente, de 1991, e informes del PNUD, más recientes. Se trata de un distrito altamente urbanizado, con el 98% de la población viviendo en centros urbanos, y coon una densidad media poblacional mayor a la del Gran Buenos Aires en su conjunto: 1540 hab/Km2, contra 1423 hab/km2.

La edad media de los habitantes es inferior a la media provincial, con una población "joven" (una pirámide poblacional ancha en su base, con mayor número de nacidos vivos por año y de niños jóvenes que el resto del Conurbano). La cantidad de población NBI (con necesidades básicas insatisfechas) es importante, ascendiendo a un 32%, con una amplia sobrecarga de la PEA (población económicamente activa) por la amplia catidad de población pasiva. La PEA se halla compuesta fundamentalmente por personas ocupadas de manera precaria –changas en la construcción para los varones, servicio doméstico para las mujeres- con un bajo nivel educativo, y en menor composición, por personas ocupadas en PyMES y en el empleo público provincial y municipal. La tasa de escolaridad es del 96% para el nivel primario, 40,4% para el nivel medio y 6,7% para el nivel terciario, contra los valores provinciales respectivamente: 96,5%, 58,7% y 15,6%.

En lo que respecta a la atención sanitaria, se registran 58 establecimientos asistenciales, 35 municipales y 23 privados y de obras sociales –estos últimos, por la baja inserción ocupacional, y con ello la pérdida de beneficios sociales asociados, son escasamente utilizados frente a la sobresaturación del sistema sanitario municipal-. Hay que destacar que el Municipio sostiene un Hospital Municipal, el cual posee el mayor promedio de egresos del Conurbano Sur, frente a hospitales provinciales (13000 egresos del "Mi Pueblo" contra 11000 de Hospitales zonales de partidos aledaños, más ricos ). Se cuenta con una cama cada 1000 habitantes, valor muy inferior a la media provincial, de 4,7 camas/1000 habitantes. El partido cuenta así mismo con un número menor de médicos (0,8 cada 1000 h. y 2 cada 10000 h. contra 2,5 y 6,2 respectivamente)(16) .

El Municipio cuenta así mismo con servicios básicos (agua, desagües pluviales y cloacales, electricidad y gas natural) así como redes de acceso y comunicación ferroviaria.

Así mismo, existen en el distrito 219 establecimientos industriales, de diverso riesgo ambiental, que dan ocupación al 40% de la población varelense, siendo en su mayoría MiPyMes. El resto se distribuye entre comercios (30%), empleo público (5%) y empleo precario en changas y servicio doméstico (25%).

El nivel de desocupación oscila según los barrios de que se trate, existen algunos complejos barriales que rodean zonas industriales o comerciales que evidencian una tasa de desempleo similar a la nacional (casi 15%), y barrios de alto riesgo, donde la desocupación puede llegar hasta casi un 40%, afectando a jefes de familia y a familias monoparentales –constituidas por madres solteras habitualmente-

Estos datos, harto escuetos e incompletos, dan la idea global de lo que el Municipio debe afrontar en su actividad como ente estatal a cargo de planificar y desarrollar políticas públicas para el crecimiento económico y la equidad social; especialmente si tenemos en cuenta de que se trata de una población en crecimiento, demandante de servicios y con una muy baja capacidad contributiva (actualmente, los datos arrojados por la Secretaría de Economía y Producción, Subsecretaría de Ingresos Públicos, sostienen que sólo contribuye un 30% de la población de Florencio Varela, existiendo un 40% que no está en condiciones de hacerlo y un 30% que no lo hace por razones culturales –la crítica está dada en la no retribución de servicios por parte del Municipio, frente a tasas muy altas-).

Otro punto a destacar es la necesidad de mejorar las posibilidades de capacitación en el distrito para hacer posible que los recursos calificados de la zona puedan ser el capital humano de las empresas que allí se radiquen, lo cuál actualmente no sucede.

Todo ello apunta a pensar en el desafío de una gestión pública eficaz en un contexto de vastos problemas económicos y sociales.

A través de distintas fuentes técnicas que el Intendente ha acercado a la Municipalidad, se ha observado que la Municipalidad de Florencio Varela está recorriendo un camino, trabajoso pero efectivo, hacia la modernización de su gestión: cabe destacar que es una estructura de bajo costo para los vecinos, habiendo 6,6 empleados municipales cada 1000 habitantes (con una dotación de 2500 empleados), contra los 10 emp/ 1000 h. que en promedio poseen otros municipios de la Pcia. de Bs. As., el costo anual de manutención por ciudadano contribuyente es de $173 contra $220 en el promedio otros municipios. El presupuesto total de esta Municipalidad es de Us$ 60.000.000, incluyendo en ese monto los aportes por tasas municipales y los fondos de coparticipación provincial.

Al interior de la estructura Municipal, existe una clara preocupación por modernizar la gestión dada a través de la creación de un Asesoría en Análisis Organizacional y RRHH, la cuál ha realizado un estudio cuali-cuantitativo de la capacidad y organización del trabajo, de los sistemas de poder y comunicaciones de la Municipalidad, y ha implementado un trabajo para la planificación y seguimiento de acciones planificadas en distintos sectores de trabajo, reingeniería de procesos y estructuras, así como proyectos con aplicación de tecnología . También se cuenta con un área de Capacitación, que vinculada a organismos provinciales, viene realizando una labor innovativa para apoyar la calificación y formación del personal.

No obstante ello, cabe destacar que existen conflictos estructurales que hacen más vulnerables a la ausencia de planificación y evaluación de las acciones, el dispendio de recursos, la falta de incentivos al personal o la sobrecarga de tarea: aquéllas, denominadas por la Asesoría áreas de alto riesgo de gestión(17), son justamente las más vinculadas a la prestación de Servicios: fundamentalmente, la Secretaría de Desarrollo Social y la Secretaría de Servicios Públicos y Obras Públicas, en mayor medida la primera que la segunda.

Una de las principales fuentes de dificultad es la excesiva demanda que deben afrontar estos sectores –incrementada por prácticas clientelares y poco racionales para la asignación de recursos-, lo que genera una gran desorganización, donde lo urgente solapa ampliamente lo importante. Así mismo, el sistema de reclutamiento de personal de estas áreas, más politizado –donde los punteros continúan su labor política desde dentro de la estructura- amplía el efecto mencionado. Dentro de este grupo también se hallan áreas en las que descansa la esponsabilidad del poder de policía municipal, como Fiscalización y Coordinación Vial (Tránsito), en las cuáles las tareas a realizar se prestan ampliamente para prácticas corruptas. Áreas más profesionalizadas, con cierta organización de trabajo, pero con grandes dificultades para proveerse insumos, son las de Salud y Obras Públicas, Cultura y Educación, reconocidas como áreas de riesgo medio de gestión. Por último, áreas con riesgo bajo o nulo, son aquellas altamente profesionalizadas, donde también aparecen políticos de carrera, pero con un reconocimiento claro de las estrategias necesarias de gestión, como empleados administrativos de carrera con mejores sueldos y una tarea más organizada por la misma rutina de los procedimientos administrativos, cual serían las Secretarías Legal y Técnica y la de Economía y Producción, así como la Secretaría Coordinadora y la Subsecretaría de Personal.

Si pudiéramos ubicar a este Municipio dentro de un proceso de desarrollo hacia un estado ideal de gerenciamiento público podríamos decir que el mismo se halla en una etapa intermedia, en la cuál, por expresa iniciativa del Intendente, que ha creado los espacios para llevar a cabo estos procesos, se está iniciando toda una revisión de los procesos administrativo-institucionales de gestión, implementando tecnología e intentando consolidar bases de datos comunes para la identificación de los contribuyentes-beneficiarios de servicios. Una etapa posterior, que en algunas áreas ya comienza a ser encarada, hallándose en estado larvario, es la que tiene que ver con la mayor transparencia y "accountability" de las acciones gubernamentales, el vuelco hacia la opinión del ciudadano y la mayor participación en la planificación del gasto.

Aunque, frente a esta última consideración, debe destacarse que justamente, la experiencia de trabajo con el PAGV, es justamente una acción en la cuál se fomentó, si bien con toda una conflictiva que más adelante relatamos, la acción participativa local en la planificación y asignación de beneficios para el desarrollo social. Esto, sin embargo, no es novedoso: con todos los inconvenientes que tienen acciones altamente imbuidas de partidismo, de intercambio de beneficios por votos, toda una trayectoria de vuelco hacia la comunidad, de potenciación de las acciones de las Instituciones de base, tendría que ver con la gestión particular del actual Intendente(18). El componente faltante para una verdadera organización de la Sociedad Civil estaría dado en la ausencia de una planificación del desarrollo de las acciones, limitadas éstas a la obtención de insumos frente a la emergencia, la organización barrial para "pelear" el asfaltado o iluminación de una calle, o la presencia de un Centro de Salud, y teñido todo este movimiento por la pertenencia o no al partido mayoritario para lograr la obtención de esos beneficios.

Pero lo que sí puede decirse acerca de la sociedad civil del Distrito de Florencio Varela, es que se halla verdaderamente movilizada, mostrando una energía particular para la demanda, para lograr mejores condiciones de vida, justamente, siendo los grupos más dinámicos, las mujeres, y los grupos medio-bajos, otrora pertenecientes a la clase trabajadora, hoy desocupados o jubilados con un mínimo monto para la subsistencia, más sus hijos, los que luchan y buscan asegurar espacios mejores para vivir e insertarse.

La secretaría de Desarrollo Social del Municipio es la dependencia que intervendría en el PAGV. La secretaría depende de la Secretaría Coordinadora de Políticas Sociales, integrada además por la Subsecretaría de Relaciones Institucionales y la Secretaría de Salud.

La SDS tiene cinco direcciones y un área a cargo, la Dirección General de Desarrollo Social, de la que dependen la Dirección de Tercera Edad, la Dirección de Discapacidad, la Dirección de Adolescencia, Niñez y Juventud, la dirección de Desarrollo Laboral y el Área de Asistencia Social Directa.

Entre sus funciones, la Secretaría tiene a cargo proponer lo lineamientos del planeamiento social en gestión de gobierno; elaborar y gestionar el Programa local de Desarrollo Social, desde una perspectiva integral y coordinar y articular los recursos y acciones de lo social en el ámbito del Municipio.

Al inicio del PAGV, el diagnóstico desde Nación fue realizado en los siguientes términos:

La Secretaría de Desarrollo Social muestra una importante actividad en la vinculación con otros programas provinciales y nacionales, como el Programa de Ayuda Alimentaria Nacional, el Programa VIDA, el subprograma Comadres, el programa ASOMA, el Programa Barrios Bonaerenses - PBB, PROMIN, Programa UCEFF (Unidad Central de Fortalecimiento Familiar), Programa Termo Joven, Subprograma SEE (Servicios Empresariales de Empleo), el Subprograma de Formación Profesional, el Subprograma de Pequeños Emprendimientos Productivos y el Subprograma de Formación Básica.

También ha gestionado y tiene en vigencia convenios en distintas sociedades de fomento, y el Obispado de Quilmes, que detentan el uso de terrenos para ampliación de instalaciones de Centros de salud, Centros de Desarrollo Infantil y comedores.

Debe destacarse la presencia de un área de informática llamada Control de Gestión que genera datos propios, para la planificación y gestión de los distintos programas y proyectos que se emprenden.

Dados los antecedentes analizados el municipio posee y desarrolla una política social propia. El compromiso presupuestario asignado a la finalidad "Bienestar Social" representa el 15,1% del total presupuestado (9 millones para Desarrollo Social). Del análisis comparativo entre los tres ejercicios se observa una mayor asignación presupuestaria a la finalidad 1.5 de Bienestar Social, lo que evidencia la mayor importancia relativa que tiene la finalidad bajo análisis dentro del presupuesto total del municipio, otro aspecto a destacar. Como conclusión de la evaluación se ha considerado que la Municipalidad está en condiciones de ejecutar proyectos –como una organización ejecutora más dentro del Programa y dentro de los Planes Barriales, reportando como tal a la ODA-

Cabe destacar, que un Diagnóstico Organizacional de la Secretaría Coordinadora de Políticas Sociales, habría arrojado las siguientes conclusiones:

La Unidad Ejecutora de Políticas Sociales se creó en diciembre de 1995 con la finalidad de generar un espacio en el municipio que tuviera por función, no sólo articular los distintos programas de ayuda social que la componen, sino que, respetando el estilo de gestión de las otras Secretarías involucradas en la ejecución de distintas políticas sociales, también debía articularlas. Esto es, la unidad municipal debería ser el lugar en donde se enlacen los programas nacionales, provinciales y municipales, para integrarlos y adecuarlos a los objetivos del ejecutivo municipal y a las necesidades específicas de las áreas que se busca fortalecer. El lapso transcurrido desde su creación marca esta etapa como un período de formación, ajuste y paulatina consolidación. Muchas de sus estructuras recién ahora se están poniendo en marcha y aún no se ha conseguido una acabada articulación entre las dependencias que involucra. Ejemplo claro de lo anterior es la falta de un organigrama real de cuya lógica dependa el funcionamiento de la Unidad. El único proyecto de formalizar estos mecanismos respondió a los requerimientos de la Secretaría de Economía y tuvo por finalidad posibilitar el cálculo del presupuesto para las distintas áreas que la componen. Sin embargo, esta formalización dio paso a un intento de poner en práctica algún tipo de ordenamiento, pero éste no se logra y hay un continuo reordenamiento de funciones y del organigrama, de acuerdo a necesidades del momento político. Se han diseñado catorce áreas con la finalidad de conseguir una mayor operatividad. Éstas son: el Hogar de Ancianos, la UCEF, Depósito, Despacho, Control de Gestión, Organización Comunitaria, Asesoría, Información y Orientación(19)

En sí mismas, las diferentes áreas están organizadas y cumplen con sus objetivos, con mayor o menor dificultad. Se puede decir que cada una de ellas tiene un funcionamiento autónomo, aunque es importante insistir en que el problema central radica en la articulación de estos ámbitos. Así, en los grupos de discusión se plantearon dificultades tales como la falta de un sistema operativo común que evite, por ejemplo, que del mismo problema se estén ocupando tres áreas al mismo tiempo con el consiguiente despilfarro de recursos.

En pocas palabras, la articulación de las distintas instancias, por el momento, se reduce a la unificación de los criterios contables y a la realización de planarios mensuales (de carácter informativo). Las àreas definieron plantillas de registro diario y semanal de actividades, y comenzaron a definir los criterios de demanda individual o grupal y de intervención (que son de tres tipos: orientación, gestión y asistencia). La Secretaría de Desarrollo Social cambia continuamente la disposición de su organigrama, y afronta problemáticas como la escasez de recursos humanos y materiales (poco personal y personal poco calificado).

Lo que se demuestra claramente sobre esta Secretaría es cómo su conformación se va dando moldeada por los programas que bajan desde provincia o nación: si existe un programa de la Tercera Edad, es porque hay una caja de alimentos y ayuda en medicamentos para los adultos mayores (ASOMA), si existe un área de Niñez y Juventud, esto se relaciona con el hecho de que hay un programa de ayuda materno infantil provincial (PROMIN), y así siguen los ejemplos. Es destacable que alrededor de estos programas, se genera toda una actividad de organización, pero ésta resulta insuficiente: el personal es escaso, los profesionales se hallan sobrecargados de tareas y no existe una clara organización del trabajo, con objetivos y planificación: el modo de organizar el trabajo es "todos hacen todo, en cualquier momento". Otro factor de sobrecarga del área, se relaciona especialmente con la gran actividad con las instituciones de base de tipo política, a la que se debe dar respuesta de manera inmediata (El intendente realizaría recorridas por los barrios, en las que instalaba una "Carpa de la Familia", la cuál también sería atendida por los mismos empleados de Políticas Sociales, que registran las demandas directas de las familias para darles curso: este sistema claramente satura la capacidad de respuesta de las estructura de ése área, no obstante el destacable interés del Intendente por llegar de manera directa a los ciudadanos, percibido por aquellos como ampliamente satisfactorio –cabe destacar que el Intendente Municipal gobierna actualmente en su tercer período-. Por ello, este sistema se prolonga como práctica hasta que la Municipalidad entra en colapso financiero –en el marco del nuevo gobierno nacional que imprime una modalidad de gestión con un fuerte ajuste de cuentas fiscales- y debe cerrar la puerta a toda demanda social para poder hacer frente a la crisis.

Las características de la Secretaría permiten pensar como viene a implantarse el PAGV, donde si bien el esfuerzo está puesto en descentralizar, el modelo de trabajo será claramente moldeado desde Nación, enfrentándose la necesidad de capacitar a las organizaciones de base tanto como brindar herramientas al Municipio para que este logre tomar un papel. Por un lado, como una organización efectora más, logrando sentarse a la mesa de la discusión de igual a igual, con la coordinación de la ODA (ONG), y quitándose el peso de las prácticas estatales donde el rol es el de asistir y ejecutar.

Y por el otro lado, para que se reconozca como un actor especial, seguramente el responsable de lograr que la financiación de los proyectos se complemente progresivamente con acciones sustentables, generadas desde los recursos de las Instituciones de base pero a su vez incluidas éstas en la agenda para la planificación de las políticas sociales.

El Instituto de Formación y Trabajo AG es una asociación civil sin fines de lucro que se creó en 1997. En sus inicios lo integran personas ligadas al quehacer parroquial en el ámbito de Quilmes, siendo su orientación prioritaria la capacitación en oficios y microemprendimientos.

Sus acciones tienden a privilegiar y priorizar el desarrollo integral de las personas con especial énfasis en la producción y el trabajo, promoviendo el trabajo conjunto entre los diferentes actores de la comunidad. Para la Institución, la política de gestión tiene que ver con la participación de la acción del estado, las empresas, el tercer sector integrado por la instituciones barriales y sus componentes como expresión genuina de los intereses sociales, culturales y éticos de la comunidad.

El Instituto AG se plantea como objetivos "la promoción de la solidaridad y responsabilidad para construir una nueva calidad del trabajo y de la vida civil, en la convivencia y cooperación entre culturas y etnias diversas, en la construcción de la paz y en salvaguarda de lo creado; madurar y ejercitar la conciencia crítica operando en su autónoma responsabilidad para favorecer el crecimiento y afianzamiento de la familia y la dignidad de las personas como testimonio de cristiandad abierta y diálogo fecundo; la consolidación en la experiencia solidaria de autoorganización a los emprendimientos voluntarios que favorezcan y respondan a las necesidades sociales, culturales y materiales de las personas; alentar la reconversión de la industria y la producción, insertando la capacitación indispensable para la incorporación y utilización de la innovación tecnológica como meta precisa, teniendo en cuenta el desarrollo de las economías regionales y sus productos característicos.

En sí, el Instituto viene ligado a la acción de la Iglesia, pero ante el surgimiento del PAGV, cobra un vuelo insospechado: convocado por la misma Municipalidad, desde donde se recibieron los lineamientos de Nación para ser "elegibles", y poder recibir los fondos para Desarrollo Social, es desde allí que se señala al AG como una posible organización con el herramental técnico mínimo para jugar el rol de monitoreo y control de los proyectos. Y verdaderamente, lo que en sus inicios es un germen, una entidad delineada desde lo externo, crece vertiginosamente aprovechando el lugar otorgado y comienza a dinamizar realmente el desarrollo del Programa, en ocasiones contraponiéndose a su mismo creador (el gobierno local). Lo cuál, como más adelante señalaremos, no puede ser visto de manera negativa, sino por el contrario, como uno de los genuinos efectos positivos frente a la acción, podría decirse, en un inicio vertical, de Desarrollo Social de Nación (que sale a la búsqueda de moldear, como si se tratase de una arcilla fresca, a los Municipios, las ONGs, y las organizaciones de base, para obtener las condiciones para la financiación externa que se le exige desde el BID)

Marco Institucional

Las decisiones son tomadas por el Presidente, Secretario y Tesorero (Comisión Directiva). Su organización es claramente ad hoc: se trata de equipos de técnicos y profesionales que se reúnen, convocados por distintos proyectos que tienen un inicio y un fin. Su principal sustento humano y profesional es una persona que posee un sueldo municipal, pero se halla "adscripta" al plantel y por lo tanto no funciona con los vicios y dificultades propios de la administración pública. Así mismo, se hace cargo de una Institución Educativa Escolar de la Parroquia. Por todo equipamiento, poseen un salón y una computadora, y eventualmente utilizan las instalaciones de la Escuela.

Una evaluación realizada por Desarrollo Social de Nación arrojó el siguiente perfil:

La asociación presenta una situación patrimonial y financiera inicial razonablemente equilibrada y se ajusta a las disposiciones vigentes. Se advierte una corta trayectoria dada su reciente formación. De este modo los antecedentes de la institución resultan insuficientes para su postulación como organización de apoyo.

Sin embargo, los antecedentes profesionales de sus integrantes, acreditan formación y experiencia en cuestiones vinculadas a formulación de proyectos sociales, dinámica de grupos, capacitación y acompañamiento de organizaciones comunitarias.

Se recomienda que para hacer posible su aceptación como ODA la institución se comprometa a designar a la M.P. (la persona que dirige la Escuela y posee la mayor experiencia en el trabajo parroquial) como responsable de la realización de todas las funciones pertinentes al rol de la ODA. Otro compromiso necesario es el de reforzar el equipo profesional.

Las organizaciones ejecutoras varían entre una infraestructura, historia y presencia barrial mediana o buena a una reciente creación, casi empujada por el plan barrial.

Si tomáramos en cuenta la presencia barrial, la trayectoria institucional, así como la estructura administrativo-financiera, podríamos decir que en cada plan barrial habría tres grupos de instituciones:

Poseen características de infraestructura edilicia propia, una trayectoria institucional en el barrio asociada a una historia -usualmente aparecidas por cuestiones políticas- Ya realizaban sus propios balances, generalmente asociadas a actividades sociales y deportivas. En lo gerencial, conocen sus limitaciones y operan con un cierto criterio de imagen. Ejemplos: "El Nacional", Biblioteca Popular "Hugo del Carril", Profacadi, Sociedad de Fomento "Santa Rosa". Ninguna de las Instituciones posee equipamiento informático, y en la última década ha comenzado a operar con programas sociales y alimentarios, prestando su infraestructura, y participando de capacitación. La sustentabilidad augurable para este grupo es buena a muy buena.

Se trata de grupos humanos con una consistencia medianamente buena, se han formado recientemente y no poseen infraestructura edilicia, funcionando en las instalaciones Centros de Salud, Comedores u otras Municipales (SUM), desde el punto de vista organizacional, oscilan entre una buena cohesión grupal a una endeblez organizacional. Ejemplos: Ligas de Mujeres de Villa Esther, Don Orione, Villa Arias, Malvinas II, Cooperadoras de los Centros de Salud. La sustentabilidad augurable para este grupo es regular a buena.

Se trata de grupos humanos con una consistencia endeble, sin capacitación ni experiencia en el trabajo barrial y una reciente conformación, cuasi empujada por la aparición del Plan Barrial, tampoco poseerían infraestructura.

Ej: Asociación Civil de la Tercera Edad "La Huella", Comisión de la Tercera Edad Provisoria de Villa Esther (aparecida frente a la inminencia de una construcción de un centro) Sociedad de Fomento 28 de Diciembre, Centro Cultural Social y Deportivo "Libertad". La sustentabilidad augurable para este grupo sería mala a regular.

• Cuadro comparativo sobre los actores intervinientes

Para comprender cómo se dieron los procesos de interacción, dividiremos este desarrollo en sucesivas etapas.

PRIMER FASE: La gestación de proyectos, la llegada del PAGV.

Esta primer fase se abrió con la llegada de Desarrollo Social de Nación con un modelo de trabajo "por inducción" a la participación: el aporte de instructivos de todo tipo, las reuniones y los reglamentos, certificaron un "modus operandi" en el cuál el mensaje legible podría haber sido "Éstas son las nuevas reglas, antes les dábamos alimentos, infraestructura, servicios, ahora explicamos como se debe hacer para obtener lo mismo pero hagamos como si Uds. generan proyectos". Por lo menos en este sentido, bajo la rutina de lograr recursos para la atención de las necesidades acuciantes de la población, fue tomado por el gobierno local en una fase inicial. Esto, claramente logra colocar en tela de juicio la legitimidad de las acciones de descentralización, como modelo fuertemente inducido de manera vertical (horizontalizar por una directiva!), que no se gesta como inquietud de una sociedad civil organizada desde las bases. No obstante, existen componentes positivos frente al movimiento inicial que hacen pensar en que tal vez este sea un modo viable de lograr la participación de las bases, más en sociedades civiles con pocos recursos para lograr acceder a niveles supralocales, para ser escuchadas en sus reclamos –cuando la puerta del gobierno local se cerró por verdadera falta de recursos-. En este sentido, la Municipalidad tuvo el buen criterio de realizar la selección de una ONG con la capacidad técnica para desarrollar las relaciones y ser sustento fuerte del trabajo a desarrollarse en los barrios.

Lo que se escapa a la Municipalidad, en el proceso posterior en que la ODA comienza a citar a las organizaciones barriales, y se inicia el momento fundante de todos los procesos que darán lugar al desarrollo de proyectos, es justamente esa riqueza, ese entramado relacional que comienza a tejerse, en el cual se gestan solidaridades, nodos de conflicto y se delinean espacios de poder barrial. Esto queda casi liberado al azar: las interacciones entre técnicos municipales, instituciones barriales y ODA, posiblemente por la ausencia de una planificación estratégica y una visión social de los fenómenos allí presentes. El no estar tiene un alto costo, y es el descrédito sobre la función pública local, un espacio de coordinación que queda vacío y es rápidamente ocupado por la ODA. Lo que aquí ayudo la relación fue el buen criterio dela ODA para gerenciar esas relaciones, poniendo un peso muy importante en dos factores:

a) La participación barrial a través de talleres de trabajo, donde la discusión y el desarrollo de un diagnóstico sobre las necesidades barriales fueron el vector principal de agrupación.

b) El seguimiento de la formulación de proyectos, a cargo de los técnicos municipales, apoyándolos en la modalidad en que esos proyectos deberían ser presentados para ser viables.

S bien la ODA jugó un rol muy activo, aquí, la no planificación de los espacios de trabajo generó el germen de lo que después se convertiría en conflicto: el no encuentro en los talleres entre las organizaciones barriales y los técnicos municipales. La pregunta que a posteriori surgiría es ¿Quién es el autor-dueño de los proyectos? Asociada a la desconfianza de las instituciones frente a los lugares dados a los profesionales, fundamentalmente en lo que respecta a asignación de coordinaciones rentadas de proyectos. La reflexión que permite esta primer fase, tiene que ver con la FUNDAMENTAL IMPORTANCIA de la presencia de todos los actores en el inicio de una relación, y la claridad en las reglas del juego: quién ocupa cada espacio, qué funciones se asignan y por qué esos lugares. En la turbulencia de los inicios, la ANOMIA fue un factor que permitió que las relaciones se estructurasen "de acuerdo a simpatías y criterios personales". Este factor debió haber sido visualizado por el Gobierno Local, más aún dada la presencia de dinero de por medio, factor que entra a generar presión en la siguiente fase.

SEGUNDA FASE: El reconocimiento de los Proyectos que se pondrán en marcha.

Esta fase se origina sobre los grupos de Instituciones barriales bien consolidados sobre la idea de llevar a cabo proyectos: han realizado el diagnóstico de necesidades barriales, han trabajado qué cosas quieren para su espacio cotidiano. Pero se inicia aquí el primer diálogo con los profesionales (denominados "técnicos") que entran en escena a reclamar la autoría intelectual sobre los proyectos. El componente que salpimenta la disputa es la presión de grupos politizados al interior de la Secretaría de Desarrollo Social, para obtener un espacio en los proyectos gestados: la problemática circula alrededor de quién llevará la "tajada" más sabrosa, dado que los recursos económicos que vienen son realmente importantes, en los términos en que las personas del barrio los ven y en relación con los sueldos municipales. Se activan aquí rápidamente las redes "clientelares", y sucede que en muchos casos la elección de beneficiarios va a superponer el acceso a planes de ayuda. Por otra parte, otra de las dificultades claramente visualizadas son las que tienen que ver con la pregunta ¿es la persona colocada en esa función idónea para la misma? El problema se acentuó gravemente visto que por la escasez de RRHH calificados capaces de generar proyectos –desde el Municipio, que lógicamente aportó este componente, pero sin una buena estrategia para el reclutamiento de nuevos técnicos-, muchos de los proyectos formulados fueron replicados, frente a la perplejidad de los autores. Así, el recurso material y económico no permitió plantear la planificación y la adjudicación racional de responsabilidades, con lo cual, cabe nuevamente preguntarse (y haremos que esta pregunta quede flotando hasta finalizar la experiencia) ¿es la ayuda económica de por sí impulsora para la organización de la sociedad civil? ¿O se requiere primero la estructuración de la trama social y la capacitación para enfrentarse a proyectos que justamente buscan plantear y resolver la propia demanda?

Como muchos, nos quedaremos pensando en si esta cuestión es homóloga de aquella vieja cuestión del huevo y la gallina: ¿qué fue primero?.

Por que, poniéndolo en las palabras de Fabián Repetto, la intervención de las organizaciones de la sociedad civil puede conducir en algunos casos a la aparición de un nuevo tipo de clientelismo (expresado de dos maneras: entre las ONG´s y los pobres, y entre el Estado y las ONG´s). En este contexto, los esfuerzos por mejorar la intervención pública en materia social a través de lo que se ha dado en llamar la "gerencia social", ha mostrado sus límites una y otra ves en la última década. Esto, en tanto lo sustantivo, no parece residir en la especificidad de gerenciar lo social, sino en la problemática que es relativa a cada área de la política social. (2000; pág.51).

En este sentido, la tercera posición tomada por la ODA, que tuvo lisa y llanamente que ver con el estilo de liderazgo de quien la conducía, ayudó verdaderamente a ordenar este proceso de toma de decisión sobre los lugares a ocupar: se aplicó un criterio racional. Quién formuló los proyectos debía estar allí, habiendo conquistado un espacio. Esta ética de trabajo y capacidad promovida por la ODA generó inmediatamente externalidades positivas: la confianza en el discurso se reactivó, y se logró un clima mejor para avanzar sobre el trabajo a realizar.

TERCER FASE: Gerenciar lo social

No obstante que la posición no es de total alineamiento con la ideología neoliberal a rajatabla, hemos tomado ideas que hemos creído valiosas, en cuanto a su posibilidad práctica de aplicación, si bien merecen una reflexión bien clara sobre el contexto en el que se está actuando.

Esta fase tiene que ver con el desarrollo de los proyectos, con una inercia positiva que comienza a darse en rasgos generales, asentada fundamentalmente en la consolidación de equipos de trabajo, y con el logro del ejercicio del diálogo enfrentando y asimilando las distintas culturas de trabajo de los actores sentado a una misma mesa.

Todo este proceso significó un verdadero "empowerment" de los grupos locales, por un lado, a la vez que abrió un campo de aprendizaje sobre la eficacia de la cooperación y la comprensión de la diversidad como valor, cuestión que no está verdaderamente instalada en los cuerpos técnico-profesionales de la función pública local, ni en los punteros políticos. Por que "empower", la ver