Estrategias de promoción para la Sociedad de la Información: hacia un marco analítico

Jacint Jordana

Doctor en Economía por la Universidad de Barcelona. Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona, España). Como decano de los estudios de Ciencias Políticas y Gestión Pública y, posteriormente, como Secretario General de la Universitat Pompeu Fabra, entre 1997 y 1999, impulsó la incorporación de las nuevas tecnologías de comunicación electrónica a los procesos docentes y de gestión de la Universidad, mediante la creación de un campus virtual.

Sus áreas de investigación se centran en el análisis de las políticas públicas de telecomunicaciones e Internet, los procesos de descentralización política y las teorías sobre la acción colectiva y el capital social. Desde 1995, dirige un equipo de investigación, financiado por la CICYT (Ministerio de Ciencia y Tecnología) sobre políticas públicas de telecomunicaciones y sociedad de la información, en el seno del Departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la UPF y ha realizado diversas publicaciones sobre promoción de la Sociedad de la Información y el papel del Estado en el desarrollo de las telecomunicaciones. Recientemente ha escrito, en colaboración, "Telecomunicaciones y reforma del Estado en América Latina" (Instituciones y Democracia, 5), "La política de telecomunicaciones ¿una integración negativa?" (en F. Morata, Ed., Políticas Públicas en la Unión Europea, Ariel, 2000) y editado el libro Políticas de telecomunicaciones en España (Tecnos, 1999).

Las comunicaciones con el autor pueden dirigirse a:

Universitat Pompeu Fabra

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Barcelona 08005 - España

E-mail: jacint.jordana@cpis.upf.es

Estrategias de promoción para la Sociedad de la Información: hacia un marco analítico *

1. Introducción

Internet y sus aplicaciones interactivas están cambiando nuestro mundo muy rápidamente, disolviendo las tradicionales fronteras geográficas. Cada vez es más evidente que las nuevas tecnologías de la información están cambiando la forma como aprendemos, compramos o nos relacionamos. En el contexto de esta nueva revolución tecnológica, existe un amplio convencimiento de que los países y los territorios que incorporen de forma más rápida e intensa tales tecnologías, disfrutarán de mayores oportunidades de aprendizaje y de desarrollo económico y social en los próximos años. Evidentemente, no se trata de una relación automática, pero sin duda existe una importante influencia (Castells, 1998). Por otra parte, también se encuentran presentes muchas particularidades importantes en la forma como cada sociedad incorpora y aplica tales tecnologías, y en cómo se definen sus nuevos dilemas. Una de las clave para entender cómo se producen estas adaptaciones y transformaciones, en cada caso, consiste en analizar las opciones de políticas públicas que se encuentran a disposición de los gobiernos. Impulsar la utilización de las tecnologías de la información, para el desarrollo de la llamada sociedad de la información, aparece claramente como una tarea cada vez más importante para el ámbito público (Informe Bangemann, 1994).

Una primera forma de intervención consiste en que las administraciones públicas deben preocuparse de incorporar las tecnologías de información más actuales a sus procesos de gestión internos, así como también a sus mecanismos de relación externa con los ciudadanos. Como grandes organizaciones burocráticas, muchas administraciones públicas tienen relativamente a mano desarrollar este tipo de tareas de forma bastante extensa, especialmente en los últimos años, si disponen de recursos suficientes. Esta es una actividad básica, necesaria para aumentar la productividad del sector público y para ejercer un estímulo al conjunto de la sociedad. Sin embargo, si el entorno social y económico con el cual se plantea la comunicación no incorpora tales tecnologías, sus esfuerzos se verán escasamente recompensados, produciéndose una dinámica interna de las administraciones públicas aislada del conjunto de la economía, desconectada de la realidad de su contexto territorial más próximo.

Para los gobiernos, promocionar el desarrollo de la sociedad de la información en su entorno territorial, económico y social, se está convirtiendo en la actualidad en uno de los retos primordiales para fomentar el crecimiento, y en este sentido, puede no ser suficiente la modernización de sus administraciones públicas. Por ejemplo, puede ser necesario facilitar la difusión de las posibilidades de Internet entre los usuarios particulares, mejorar el acceso a las redes de los centros escolares y los hospitales, acelerar la implantación de nuevas aplicaciones interactivas, impulsar la incorporación de las nuevas prácticas comunicativas entre las empresas, etc.; tales son elementos sobre los que las administraciones públicas pueden incidir en alguna medida, mediante programas de promoción y estímulo, al margen de las políticas de telecomunicaciones que cada gobierno emprenda para regular el mercado, privatizar los monopolios, o bien controlar los precios de las comunicaciones (Kahin / Wilson, 1997; Jordana, 1999).

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(*) Adaptación del trabajo "Las administraciones públicas y la promoción de la sociedad de la información: opciones estratégicas y modalidades de intervención", presentado en el IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en México D.F., México del 19 al 22 de octubre de 1999.

A lo largo de los años noventa, en numerosos países, las políticas públicas de telecomunicaciones se han ido haciendo más complejas. En muchos casos, pero especialmente en los países europeos, se ha entendido que era necesario desarrollar un nuevo entramado regulativo, de corte liberalizador, con el fin de facilitar el desarrollo de la sociedad de la información (junto a otros propósitos más empresariales). Así, las políticas regulativas tomaron la delantera frente a las políticas de promoción, asumiendo un mayor protagonismo político. Durante esta década, muchos gobiernos centraron sus esfuerzos en privatizar los operadores de telecomunicaciones e introducir un mercado con mecanismos de competencia; o por lo menos, separar la regulación pública de los aspectos propios de la gestión operativa de los servicios de telecomunicaciones (OECD, 1999; ITU, 1998). Estos cambios fueron facilitados por la gran transformación del sector de las telecomunicaciones producida en los últimos diez años, fruto de los cambios tecnológicos (digitalización, telefonía celular, etc.) y por la fuerte tendencia a la globalización; pero la regulación tenía el objetivo de alcanzar un mayor y más rápido desarrollo de las comunicaciones, gracias a una reducción de los precios y una expansión de las redes (Laffont / Tirole, 2000). Todo ello absorbió frecuentemente la atención de los gobiernos, que tuvieron además que definir nuevos órganos de control y regulación, bien mediante la fórmula de las agencias autónomas, bien desarrollando nuevos departamentos en sus estructuras orgánicas (Melody, 1997), y dejó en un segundo plano la preocupación por estimular de forma más directa la utilización de las nuevas tecnologías de la comunicación y la información.

Las dificultades afrontadas para construir un mercado de las telecomunicaciones mínimamente estructurado y competitivo han sido muy grandes en muchos países. Desde el mantenimiento de un predominio abrumador por parte del antiguo operador monopolista, hasta la entrada arrogante de los grandes operadores mundiales, pasando por las complejidades de construir un órgano regulador mínimamente capaz de imponerse frente a las empresas operadoras, o la feroz competencia entre grupos empresariales y financieros deseosos de obtener rápidas ganancias en un sector de fuerte crecimiento, los problemas experimentados por las políticas públicas de telecomunicaciones en esta década de grandes cambios han sido muy importantes, y no todos los países han conseguido encauzarlos con el mismo grado de éxito (ITU, 1995, 1998). Así, la fórmula generalmente utilizada, la privatización y el mercado, han seguido procesos de aplicación muy distintos, más o menos rápidos, más o menos pautados con antelación, con mayor o menor grado de intervencionismo estatal, y también con mayores o menores resistencias internas (AHCIET, 1998). No es nuestra tarea entrar a analizar con detalle los distintos estilos de transición del monopolio al mercado experimentados en distintos países, y menos aún, los resultados logrados en cada caso. Sin embargo, sí es necesario apuntar que los objetivos que se fijaron la mayor parte de los gobiernos al iniciar los procesos de privatización y liberalización, que consistían básicamente en aumentar el número de teléfonos por habitante, mejorar los estándares de calidad y reducir las tarifas existentes, se han cumplido con distinta intensidad, a pesar de que, sin duda, se han producido mejoras espectaculares en bastantes casos (OCDE, 1999; Jordana / Sancho, 1999).

Mejorar la capacidad de comunicación de un territorio y de sus habitantes, a un precio asequible, independientemente de su localización, continúa siendo en muchos casos un objetivo a alcanzar plenamente, a pesar de que las nuevas tecnologías inalámbricas permiten una gran reducción de los costes (Taylor / Webster / William, 1996). Estos temas, así como otros aspectos vinculados a la estructura de precios de las tarifas telefónicas y a la introducción de nuevas alternativas tecnológicas, continúan centrando en muchos casos las políticas nacionales de telecomunicaciones, una vez ya iniciada su liberalización y privatizados los antiguos monopolios. Dado el elevado nivel de conflictividad política que han generado en muchas ocasiones estas cuestiones, por los fuertes intereses económicos vinculados y por su gran impacto social, frecuentemente han quedado más ocultas al debate público otro tipo de cuestiones, más relacionadas con los usos específicos de las redes y servicios de telecomunicaciones. Se trata de la posibilidad de estimular determinadas modalidades de uso productivo o creativo de las telecomunicaciones, con el apoyo de las nuevas tecnologías de la información, contribuyendo, desde el ámbito público, al desarrollo de la llamada sociedad de la información, o en otras palabras, a facilitar la difusión de una cultura sobre las tecnologías de la información entre la población, que sirva de base -entre otros aspectos- al desarrollo de una economía del conocimiento y la información, que permita expandir la capacidad productiva de un determinado país (Lundvall / Borras, 1998).

Evidentemente, una de las mejores vías de impulso es la que se deriva directamente de la existencia de tarifas asequibles y de la disponibilidad de líneas, pero no por ello esta estrategia tiene que ser la única. Las políticas de promoción de la sociedad de la información, desde el ámbito público, constituyen un conjunto de posibilidades muy diversas, sobre las que algunos países han realizado una fuerte apuesta, desde el máximo nivel de liderazgo político, para apoyar e impulsar una difusión de la cultura de la información digital a todos los niveles, desarrollando múltiples intervenciones y programas, tanto en el mundo desarrollado (Kahin / Wilson, 1997) como en el mundo en desarrollo (Mansell / When, 1998). Todo ello al margen, o por lo menos en paralelo, a las políticas específicas de liberalización del sector de las telecomunicaciones emprendidas por cada país.

Examinando los estilos de promoción existentes, podemos encontrar distintos puntos de vista sobre cómo promocionar la sociedad de la información y estimular directamente las nuevas tecnologías de la información por parte del sector público. Un primer modelo conceptual considera que la cuestión clave es mejorar el funcionamiento de los mercados, para facilitar la aparición de todos los nuevos servicios interactivos que estos pueden generar. Así, se supone que, a medida que el mercado funcione mejor, la información circulará más rápidamente, redundando en una reducción de la incertidumbre que ayude a los actores empresariales a invertir en el sector y a desarrollar más rápidamente nuevas aplicaciones e innovaciones. Desde esta perspectiva, la administración, y los poderes públicos en general, deben limitarse a reducir algunos riesgos, facilitar la coordinación del mercado -a menudo mediante acciones simbólicas- y, en casos extremos, estructurando los grupos empresariales, para regular la competencia que evite la reaparición de monopolios de facto. Un segundo modelo conceptual parte del criterio que la intervención pública, sea en forma de políticas activas que distribuyan bienes y servicios, sea creando ejemplos o impulsando la planificación, puede ayudar significativamente a promover la difusión y el uso de las nuevas tecnologías de la información, acelerando su conocimiento y complementando al mercado cuando éste muestre dificultades en su desarrollo y crecimiento. El uso intensivo de instrumentos de planificación estratégica es un elemento básico en esta concepción, ya que se considera muy importante la identificación y la coordinación, de forma explícita, de los objetivos de desarrollo a alcanzar (Catinat, 1997; Schneider, 1997).

En este artículo, una vez definido ya el contexto de las intervenciones públicas sobre las que queremos discutir, nos centraremos básicamente en analizar las diversas modalidades de promoción de la sociedad de la información, explorando las distintas estrategias que los gobiernos y las administraciones públicas pueden emplear para promocionar de forma directa y activa el desarrollo de los nuevos servicios basados en las tecnologías de la información, teniendo en cuenta la configuración multinivel que, de forma creciente, caracteriza los sistemas de gobierno en numerosos países. En los siguientes apartados se plantean las modalidades de intervención pública según los distintos instrumentos de intervención utilizados, y las posibilidades de planificación y coordinación existentes. Finalmente, en otro apartado se discuten dos ejemplos de fomento de la participación social y empresarial para la promoción de la sociedad de la información, en contextos de elevada descentralización política, extraídos de experiencias europeas.

Generalmente, los gobiernos disponen de numerosos instrumentos de intervención para alcanzar los objetivos que se proponen, que aplican con intensidades y modulaciones distintas en muchos campos de su entorno político, social y económico (Rose, 1998). En la tabla 1 se presenta una tipología simple de estos instrumentos de intervención, con una definición básica relativa a cada modalidad. A partir de esta tipología, nuestro propósito es introducir con mayor claridad una discusión sobre las intervenciones más características que desarrollan las administraciones públicas para fomentar la sociedad de la información. La tipología elaborada responde a una distribución conceptual de las prácticas de intervención presentes en las políticas públicas, discriminadas según los efectos perseguidos y el grado de coacción sobre el comportamiento de los actores. Entendemos que la intervención pública pretende modificar en algún modo, mediante alteraciones en su estructura de incentivos y en el tipo de recursos que disponen, tales comportamientos.

Así, nos encontramos desde las modalidades de intervención más suaves, como la utilización de ejemplos con el propósito de generar procesos imitativos, hasta los procedimientos más intensos, como la aplicación de regulaciones o el establecimiento de sanciones e incentivos que impliquen el ejercicio directo de la coacción o el poder estatal (Weiner / Vining, 1998; Meny / Thoenig, 1992). No obstante, el propósito de este artículo no consiste en profundizar en la naturaleza y las características de las distintas modalidades de intervención, sino tan solo utilizar la tipología como elemento de referencia para introducir una sistematización de las políticas de promoción de las tecnologías de la información y la comunicación electrónica, como camino para el desarrollo de la sociedad de la información.

Fuente: Elaboración propia.

Junto a esta tipología de modalidades de intervención pública, también existe otra dimensión que es útil para analizar las políticas de promoción. Se trata de la estrategia política y administrativa que orienta la acción de los gobiernos en este ámbito, en cada caso. En este sentido, podemos identificar, entre las actuaciones desarrolladas en la década de los noventa, cuatro tipos distintos de estrategias para impulsar las políticas de promoción de la sociedad de la información (Alabau, 1997; Wilson, 1997). En primer lugar, una de las estrategias es concentrar la promoción e impulso de las nuevas tecnologías desde el sector público, mediante la renovación y modernización de las propias administraciones públicas, como ya hemos destacado anteriormente. Desde esta perspectiva, se considera que el peso de la administración pública como modelo de innovación constituye un estímulo que puede ser suficiente para conseguir los objetivos de la promoción propuestos sobre el conjunto de la sociedad. Una segunda opción consiste en la promoción a través del impulso a la emergencia del mercado. Esta opción implica reconocer el papel subsidiario del sector público en este ámbito de políticas -aceptando implícitamente los elevados riesgos existentes en la implementación de estas políticas-, y limitándose por tanto a ejercer de elemento coordinador de las iniciativas privadas, o a introducir recursos simbólicos en las actividades de promoción impulsadas por el sector privado -sea éste de carácter más social, o de carácter más empresarial.

No incompatible con las anteriores, como tercera opción es posible observar administraciones que no desarrollan un planteamiento estratégico global, pero que sus distintas ramas sectoriales son activas en estos temas, y en cada caso, de forma aislada, introducen elementos y planes de promoción específicos para impulsar las tecnologías de la información y la comunicación en su ámbito estricto de actuación, sea éste la educación, la sanidad, o cualquier otro. Finalmente, una cuarta opción estratégica consiste en que la administración pública impulse y coordine una planificación y una actividad de carácter plurisectorial, estimulando especialmente los aspectos más transversales. En este último caso, seguramente el más complejo y difícil de gestionar, se trata de aprovechar y potenciar las dinámicas cooperativas de carácter horizontal que permiten estas tecnologías, para impulsar cambios sociales y económicos que requieren complejos reajustes. En gran medida, en esta última opción estratégica, está implícito que los aspectos más sectoriales de las políticas de promoción ya son incorporados en sus propias planificaciones –de carácter rutinario- por las distintas administraciones especializadas.

Hemos identificado dos aspectos clave para analizar las posibilidades de emprender algunas de las opciones estratégicas señaladas. Primero, hay que tener presente que estas diversas opciones estratégicas requieren, para su puesta en práctica con algunas garantías de éxito, un grado distinto de apoyo político. Así, la modalidad basada en la coordinación intersectorial tiene una necesidad imperiosa de un apoyo constante desde las más altas instancias políticas del gobierno, para disponer de la capacidad de superar la aparición de frecuentes tensiones entre sectores distintos de la administración, y poder imponer y mantener objetivos comunes cuando estos sufren una tendencia a ser desvirtuados desde lógicas sectoriales. Por otra parte, la planificación sectorial separada también requiere un cierto apoyo directo desde los niveles políticos más elevados, debido especialmente a que en numerosos sectores de actividad pública, la introducción de aplicaciones derivadas de las tecnologías de la información y la comunicación implica frecuentemente que se produzcan cambios en la distribución de recursos públicos y en las modalidades de intervención que existen en el sector, y ello puede generar inmovilismos o bien arreglos internos que den prioridad al status quo existente, frente a las posibles mejoras existentes. Finalmente, los otras dos opciones estratégicas requieren una menor atención y apoyo político -especialmente la opción que da más protagonismo al mercado y el sector privado. Estas dos opciones no requieren un compromiso del conjunto de la administración pública, o de grandes segmentos de ésta, sino que pueden ser más fácilmente impulsadas desde unidades especializadas creadas para tal fin. Sin embargo, también es necesario reconocer que su efectividad para impulsar la sociedad de la información depende en mucho mayor grado de cómo se comporten los contextos de la acción pública, y especialmente, de la dinámica innovadora y cooperativa de las empresas, además del papel dinamizador que asumen por su cuenta las organizaciones de la sociedad civil.

Fuente: Elaboración propia, a partir de Alabau, 1997.

Las dificultades técnicas para impulsar y asegurar la coordinación constituye el segundo aspecto que queremos destacar. Las opciones estratégicas para el desarrollo de políticas de promoción de la sociedad de la información pueden generar distintos grados de complejidad administrativa en su puesta en práctica. Así, la planificación especializada sectorialmente, seguramente concentrará sus esfuerzos en los procesos de diseño y planificación de las políticas, ya que las organizaciones de ámbito sectorial que asumen el protagonismo en esta dinámica generalmente están bien preparadas para estas tareas, mientras que tendrán mayores dificultades para asegurar una adecuada aplicación, dado que sus unidades administrativas de carácter operativo pueden quedar más alejadas del entusiasmo innovador de la cúspide de la organización. La promoción basada en la renovación de la propia administración puede sufrir las dificultades habituales de las políticas de modernización de la administración pública, que básicamente se limitan a desarrollar acciones de iniciativa y diseño, con graves dificultades para establecer planes y las aplicaciones consecuentes. La opción basada en el protagonismo de la sociedad civil tiene como acción más destacada la elaboración de iniciativas que sirvan de referencia, impulso y coordinación a los actores privados. Finalmente, la última opción estratégica, que se basa en la planificación intersectorial, requiere dedicar una gran atención a las acciones de elaboración de planes integrados. Ello implica muchos ajustes, especialmente por lo que se refiere a la coordinación entre distintas organizaciones públicas y privadas. Además, también requiere grandes esfuerzos para impulsar los referentes colectivos que existen en el lanzamiento de una iniciativa común, así como para mantener el seguimiento centralizado de las aplicaciones sectoriales que se derivan de la planificación.

Para desarrollar el marco analítico planteado, suponemos que existe una cierta relación entre las distintas modalidades de intervención estatal que hemos analizado anteriormente (tabla 1) y las distintas opciones estratégicas que pueden adoptar los gobiernos para impulsar la sociedad de la información (tabla 2). Además, como veremos más adelante, según la administración y el nivel territorial que concentre el peso de una determinada opción estratégica, las modalidades de intervención variarán, dependiendo de su capacidad normativa y su disponibilidad de recursos.

Algunas modalidades de intervención se ajustan mejor a los propósitos de determinadas opciones estratégicas. A continuación analizamos brevemente algunas de estas interrelaciones. En principio, todas las opciones estratégicas podrían incorporar, en sus líneas de acción, programas y actividades que tengan como referente cualquiera de las modalidades descritas; sin embargo, dejando aparte el tema de los recursos disponibles, el tipo de opción estratégica determina una mayor intensidad en el uso de unas u otras modalidades de intervención. Así, la planificación especializada sectorialmente seguramente hará un amplio uso de incentivos, oferta y servicios, ya que busca un mayor contacto con los usuarios de sus actividades; mientras que la opción basada en el impulso de las propias administraciones, modernizándose internamente, se concentrará en la contratación, los ejemplos y los servicios, ya que intenta actuar de modelo a imitar por parte del sector privado. La opción estratégica centrada en el impulso de la sociedad civil y el mercado debería centrar sus intervenciones básicamente en la regulación y la contratación, dado que su objetivo es facilitar las iniciativas privadas. La última opción, la planificación y coordinación intersectorial, debería poder integrar un conjunto más amplio de modalidades de intervención, incluyendo la posibilidad de establecer sanciones, ya que el propio proceso de elaboración y aplicación de la política podría permitir detectar y corregir los efectos perversos que se producen, independientemente de sectores para los que fueron pensadas las intervenciones, corrigiendo y redefiniendo éstas cuando fuese necesario.

Fuente: Elaboración propia, a partir de Alabau (1997) y Mansell / Wehn (1998).

La tabla 3 constituye un ensayo para desarrollar este tipo de relaciones, mediante un conjunto de casos concretos referidos a medidas que están presentes en algunas intervenciones públicas –ejemplos e incentivos- para la promoción de la sociedad de la información, muchas de ellas puestas en práctica en numerosos países. Los casos se han tomado fundamentalmente del contexto europeo, aunque muchos de los cuales pueden ser igualmente válidos para otros entornos territoriales. Los casos se han ordenado según el tipo de opción estratégica que utiliza de forma más habitual, aunque no existe una lógica de carácter exclusivo en esta distribución. De ningún modo se pretende realizar en este artículo un inventario de intervenciones concretas, sino sólo sugerir el amplio abanico de posibilidades que pueden llegar a producirse.

Así, mostramos que las modalidades de intervención basadas en los ejemplos (incluyendo también los mecanismos de participación, ya que comparten una lógica similar de aprendizaje) y los incentivos, en cada opción estratégica, se orientan a públicos distintos. En la planificación sectorial, las intervenciones se dirigen a los profesionales del sector, mientras que en el impulso de las administraciones públicas los receptores son los propios trabajadores de las administraciones públicas. En la promoción del mercado, las intervenciones se orientan a facilitar la emergencia de nuevas actividades empresariales basadas en las tecnologías de la información; y finalmente, en la promoción intersectorial, el objetivo es llegar a alcanzar a toda la población en su conjunto, tanto de forma global como de forma sectorializada.

Una característica importante de este sector de políticas –como ya hemos señalado- es que, por su novedad, desconocemos en buena parte cuál es el grado de efectividad y la estabilidad de cada instrumento, y su eficiencia en cada ámbito de actuación. Por ello, el grado de experimentación y de imaginación en las políticas públicas de promoción debe ser necesariamente muy elevado, lo que seguramente está provocando en la actualidad una gran variedad de resultados, algunos altamente positivos, cuando se ponen en práctica estas políticas. Sin embargo, a pesar de esta gran variabilidad, y de los elevados costes que implica la experimentación en la aplicación de políticas públicas, seguramente las políticas de promoción en el ámbito de la sociedad de la información sean extraordinariamente necesarias, si no deseamos vernos afectados por muchos de los efectos perversos con que siempre nos envuelven las profecías sobre la sociedad de la información.

Una cuestión relevante para analizar las políticas de promoción de las tecnologías de la información y la comunicación es preguntarse sobre qué nivel de gobierno puede ser el más adecuado para llevar a cabo tales iniciativas. Se da por descontado que no encontraremos ninguna respuesta simple, ni en la realidad de los distintos países que más activamente han emprendido tareas de promoción, ni tampoco en un marco teórico que nos dé algún tipo de apoyo conceptual, aunque nos puede ayudar a orientar el problema. Sin embargo, sí podemos apuntar que existen oportunidades importantes para que, en los países con distintos niveles de gobierno, pueda aprovecharse la mayor proximidad a los ciudadanos de los gobiernos subnacionales para impulsar de forma descentralizada estas políticas, consiguiendo resultados mucho más ajustados a las posibilidades de cada entorno territorial.

Podemos encontrar actualmente ejemplos concretos de políticas de promoción sobre estos temas en todos los niveles de gobierno: desde organismos internacionales como el Banco Mundial o entidades supra-estatales como la Unión Europea, hasta las múltiples iniciativas sectoriales de administraciones de carácter nacional, regional (intermedio) o local. Al ser estas políticas de promoción bastante nuevas, en muchos casos no tienen una ubicación bien definida en la distribución de poderes entre los distintos niveles gubernamentales, surgiendo incluso en ocasiones de forma espontánea, sin una dirección política clara. Por ello, en los países con un cierto nivel de descentralización, puede ser una buena oportunidad que los gobiernos subnacionales asuman en alguna medida estas tareas, como estrategia de desarrollo económico y de estímulo social. En todo caso, por su novedad, las políticas de promoción suelen partir de organizaciones públicas con una importante capacidad y visión estratégica, que están desarrollando algún tipo de misión vinculada a la promoción del territorio, sus actividades económicas o la atención al bienestar de sus habitantes. También es muy frecuente que se generen fórmulas de relación intergubernamental entre los distintos niveles de administración, como consecuencia de una emergente distribución de funciones en los procesos de definición e implementación de estas políticas de promoción.

En las políticas de promoción de la sociedad de la información podemos identificar con bastante frecuencia cuatro momentos distintos en su proceso de elaboración, aunque no tienen por qué estar todos presentes de forma independiente. Los momentos de su diseño y formulación se dilatan enormemente en el tiempo, mientras que los momentos de su implementación son mucho más concretos y puntuales. Se trata de una especificidad de este tipo de políticas, ligada a su novedad, y provocada por la discusión e incertidumbre existente, tanto sobre su necesidad como sobre su efectividad. En primer lugar, está el momento del origen de la iniciativa, es decir el momento y el lugar en el que se produce la definición de la idea, donde surge el impulso con los apoyos políticos y administrativos necesarios para que su impacto pueda generar posicionamientos públicos y definiciones concretas de políticas. En segundo lugar, podemos encontrar el momento del diseño de la política, cuando se definen los objetivos a alcanzar, los instrumentos de actuación, los recursos que se van a utilizar, etc. En tercer lugar, podríamos situar el momento de la planificación. Se trataría aquí del proceso de priorización de los programas concretos de actuación, con la participación de los actores intervinientes, así como la sensibilización, las estructuras administrativas sectoriales, etc. El debate y la reflexión sobre la capacidad y la justificación para la intervención pública en este sector, o sobre los instrumentos de actuación más adecuados, centran frecuentemente buena parte de los esfuerzos de las propias administraciones públicas. Finalmente, en cuarto lugar, podemos encontrar el momento de la aplicación: cuando los programas se ponen en práctica, cuando las organizaciones públicas o privadas actúan territorial y sectorialmente, realizando intervenciones específicas que inciden sobre la realidad económica y social de su entorno.

Todos estos "momentos" pueden ser asumidos directamente por los niveles de gobierno descentralizados, aunque en algunos casos otros niveles de gobierno participen también en su impulso. En estas políticas, las administraciones más activas no tienen por qué encontrarse siempre situadas en los niveles superiores de gobierno. Pueden existir incluso casos de administraciones locales que autónomamente deciden impulsar y diseñar programas de promoción en su ámbito territorial. Estas iniciativas aun pueden llegar a generar unos procesos de imitación muy intensos, actuando como ejemplos para otras administraciones locales o regionales. También hay que tener presente que se pueden producir solapamientos, sin una coordinación explícita, entre las acciones de promoción que son impulsadas por distintos niveles de gobierno, y que se aplican sobre un mismo entorno territorial.

Si los núcleos de actores más influyentes en los temas relacionados con las nuevas tecnologías de la información y la comunicación se encuentran muy cohesionados alrededor de las instituciones nacionales, entonces la capacidad de las administraciones de los niveles inferiores para desarrollar iniciativas propias probablemente será bastante más limitada. Si las administraciones más centrales disponen de una fuerte capacidad de coordinación intersectorial y ejercen un fuerte impulso político, también se reducirá el abanico de oportunidades para la libre iniciativa de las administraciones locales y regionales en este ámbito.

En cualquier caso, los objetivos de las políticas de promoción intentan conseguir la máxima efectividad y difusión territorial mediante estímulos bien seleccionados, dados los limitados recursos que disponen. Para ello, las lógicas de intervención difieren según el nivel administrativo que tenga el protagonismo del impulso. Así, en el caso de las iniciativas desarrolladas desde entidades supranacionales, los planteamientos se orientan generalmente a sensibilizar los otros niveles de gobierno, fundamentalmente los estatales, sobre la necesidad de establecer planes y programas de promoción y desarrollo de la sociedad de la información. Tampoco es completamente extraño que en ocasiones exista una relación directa entre el nivel supra-estatal y el nivel regional, ya que las organizaciones supra-estatales buscan administraciones con capacidad efectiva de actuación sobre el territorio, y por lo tanto, si el entorno político-institucional lo permite, este tipo de combinaciones puede articularse rápidamente, de forma bastante eficiente {1}.

Este apartado está dedicado a presentar dos ejemplos de iniciativas de promoción de la sociedad de la información en Europa, con el objeto de ilustrar las modalidades de intervención pública descentralizada discutidas en las páginas anteriores. No se trata de analizar con profundidad unas experiencias concretas. Sencillamente se trata de ubicar, a partir de casos reales, algunas de las posibles situaciones planteadas de forma conceptual en los apartados previos. Se destacan dos casos originados en distintos niveles territoriales: el programa RISI, una iniciativa de desarrollo regional promovida por la Unión Europea, y el Plan Estratégico para la Sociedad de la Información, impulsado por el gobierno autonómico de Cataluña, una iniciativa política surgida directamente en este ámbito regional.

La Comisión Europea impulsó, ya desde inicios de los años noventa, y básicamente desde su Dirección General XIII, diversos programas de promoción y difusión de la sociedad de la información. Por una parte, se aplicaron abundantes recursos al desarrollo de las infraestructuras de telecomunicaciones en las áreas territoriales menos desarrolladas de los países miembros de la Unión Europea, mediante fondos comunitarios de desarrollo regional (Ladáburu, 1997). Por otra parte, desde otras direcciones generales de la Unión Europea se seguía impulsando la investigación en este campo, frecuentemente en coordinación con empresas europeas del sector, y se apostaba por la planificación a largo plazo de los desarrollos tecnológicos y por la fijación consensual de nuevos estándares para las futuras generaciones de instrumentos, redes y equipos de telecomunicaciones (Hedblom / Garrison, 1997).

Una de las iniciativas complementarias a este tipo de programas e intervenciones fue la propuesta RISI, que tenía como objeto la integración del concepto de sociedad de la información en las políticas de desarrollo regional {2}. En una primera fase experimental se escogieron seis regiones europeas, y posteriormente, en una segunda fase, se generalizó la iniciativa a un conjunto de 28 nuevas regiones, incorporando territorios de todos los países miembros de la Unión Europa. El contenido de esta iniciativa consistía en dar los apoyos necesarios para sensibilizar a los actores políticos, sociales y económicos clave de cada territorio, sobre la necesidad de establecer un consenso común y cooperar entre ellos para promover la sociedad de la información a partir de iniciativas locales. Así, para conseguir esta finalidad, se impulsaba y se diseñaba una metodología para la elaboración de planes estratégicos a escala regional, que en cada caso, debían ajustarse a las posibilidades y necesidades de cada región.

Los resultados obtenidos, en términos de promoción del consenso, así como la continuidad en el desarrollo de programas e iniciativas concretas que fueron acordadas, son aspectos que requerirían un análisis específico en cada caso; pero lo más destacable de esta iniciativa en su conjunto son sus características conceptuales: se trataba de una política sin aplicaciones concretas, ya que sólo contemplaba acciones de iniciativa, diseño de políticas y planificación, relacionando dos niveles de gobierno no continuos (supra-estatal y regional). El programa combinaba dos modalidades de intervención muy distintas: la creación de ejemplos (sólo se seleccionó un pequeño número del total de regiones europeas existentes) y la provisión de incentivos (se ofrecieron recursos específicos para la coordinación y la preparación de la planificación, y para facilitar la participación de los actores clave regionales). Por otra parte, RISI no proponía de forma exclusiva una opción estratégica concreta para impulsar la sociedad de la información, ni un plan de acción impuesto por niveles superiores de gobierno. Estos podían sugerir mecanismos de planificación o modelos de intervención, pero finalmente quedaba en manos de cada región la elección de su apuesta estratégica, y éste era el objetivo fundamental del programa. Además, también tenían un gran valor los efectos indirectos de poner en relación a distintos actores entre sí para hablar de nuevos retos sobre su territorio: la creación de redes interorganizativas centradas en este tipo de preocupaciones facilitaba la confianza al emprender nuevas iniciativas.

En 1991 se redactó ya un libro blanco sobre las telecomunicaciones en Cataluña, que señalaba la importancia de la administración pública para coordinar distintos agentes con el propósito de realizar actividades de promoción, información o formación (Martí Recober, 1991). Sin embargo, esta propuesta no tuvo demasiada receptividad por parte del gobierno autónomo. A pesar de ello, aunque de forma dispersa, en los años siguientes se produjeron algunas iniciativas públicas importantes, entre las que destaca la creación de la Universidad Oberta de Catalunya, precursora de la introducción de Internet para la enseñanza a distancia (Nieto, 1999), o las actividades impulsadas por la Fundació Catalana per la Recerca o el Institut Català de Telemàtica Aplicada, promoviendo la utilización de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en el campo científico y el empresarial, respectivamente. Sin embargo, los esfuerzos más importantes de los gobiernos locales y del gobierno regional se dirigieron hacia posibilitar un desarrollo más rápido y articulado de la nueva infraestructura de telecomunicaciones, en especial de las nuevas redes de fibra óptica (Puig, 1997; García Bragado / Clotet, 1999), sin preocuparse mucho de estimularla.

Cataluña no participó en el programa RISI, pero en mayo de 1998 se produjo un cambio sustancial en la orientación de las políticas de promoción, con la creación, por parte del gobierno autonómico, de la figura del Comissionat per la Societat de la Informació -CSI {3}. Este paso, producto de un impuso político endógeno, había sido solicitado insistentemente desde diversas esferas sociales, por numerosos expertos, profesionales e impulsores de iniciativas empresariales -o sin ánimo de lucro- relacionadas con actividades vinculadas con las tecnologías de la información. Este nuevo órgano de la administración inició su trayecto con un proceso de aglutinación de las iniciativas y programas existentes en al ámbito público, para lo cual impulsó la realización de un Plan Estratégico para la Sociedad de la Información (CSI, 1999a), implicando en su liderazgo a los gobiernos locales -aunque sus políticos pertenecieran a otros partidos políticos. Para la definición de los objetivos y sus líneas de acción, el plan estimuló la participación de numerosos representantes de ámbitos sectoriales muy distintos, tanto públicos como privados. El plan definía siete ámbitos de intervención, casi todos ellos de carácter sectorial, y en cada uno de los cuales proponía un conjunto de iniciativas y acciones, en los que se incentiva también la participación privada. Un reducido núcleo de seguimiento centralizado y una cantidad moderada de recursos a su disposición, constituían los elementos centrales para introducir nuevos incentivos e información a medida que avanzaba la implementación del plan. Aunque no es posible analizar los resultados obtenidos, por la ausencia de distancia temporal, sí puede señalarse que se han puesto en marcha, con posterioridad a su presentación, algunas de las iniciativas y programas concretos señalados en el plan, en muchos casos promoviendo directamente el propio CSI iniciativas conjuntas con otras organizaciones publicas o privadas (CSI, 1999b).

Después de la redefinición de la política de promoción de la sociedad de la información en 1998, podemos identificar algunas de sus características concretas, tomando como referencia el marco analítico desarrollado previamente. Así, destaca en primer lugar que se trata de una iniciativa que tiene su origen en el nivel de gobierno regional -sin vínculos con niveles superiores-, el que desarrolla una planificación conjunta, y sus acciones se despliegan fundamentalmente en los ámbitos sectoriales de la región. Las modalidades de intervención utilizadas son variadas, pero se centran especialmente en estimular y orientar la configuración de las nuevas infraestructuras, la provisión de nuevos servicios interactivos en numerosos sectores, y, más intensamente, en las iniciativas de oferta -generando estímulos para la incorporación de las nuevas tecnologías en las actividades habituales de la población-, así como también en el establecimiento de algunos ejemplos de gran impacto mediático, para popularizar el uso de las nuevas tecnologías. El contexto institucional dificulta claramente la utilización intensiva de otras modalidades de intervención, aunque por otra parte, las limitaciones de recursos disponibles seguramente afectan también las posibilidades de incidir intensamente mediante las modalidades de intervención adoptadas. En cuanto a la opción estratégica elegida, podría apuntarse que el plan oscila entre el asegurar un impulso a la planificación sectorial y mantener la voluntad de desarrollar una planificación y coordinación intersectorial. Pueden encontrase elementos de ambos tipos de opciones, y tal vez uno de sus principales méritos pueda consistir en lograr introducir en la agenda de las administraciones sectoriales prioridades para el desarrollo de la sociedad de la información, mientras que por lo que se refiere a los aspectos más transversales, destacan básicamente las intervenciones que siguen la lógica del ‘ejemplo’.

A lo largo de las páginas anteriores, se ha analizado un conjunto de variables clave para identificar y discriminar las intervenciones públicas que tienen como propósito la promoción de la llamada sociedad de la información. La intención explícita ha sido establecer un marco de análisis, con el objeto de ofrecer una orientación sobre el entorno actual en este sector de políticas, cada vez más poblado de iniciativas de todo tipo. Por el momento, difícilmente puede discutirse en términos generales sobre la efectividad de los programas e intervenciones, ya que apenas existen evaluaciones y no hay suficiente perspectiva temporal, y especialmente, porque -como hemos visto- es muy usual en este ámbito de políticas que no se produzcan de forma inmediata intervenciones efectivas sobre la sociedad y la economía, sino que se generan frecuentes procesos de discusión pública y largos procedimientos para la elaboración de planes y programas. Sin embargo, estas cuestiones, en nuestra opinión, ya en sí mismas constituyen una clara contribución a la dinamización de la sociedad de la información y, por lo tanto, deben valorarse adecuadamente.

Por otra parte, la dinámica de cambio acelerado, técnico y económico que se está produciendo aún, complica mucho más la lógica de la intervención pública. Los parámetros del contexto sobre el que puede actuar el sector público se modifican tan rápidamente (crecimiento exponencial de los usuarios de Internet, oscilaciones imprevisibles de las opciones tecnológicas, transformaciones de la estructura de los mercados, evolución de la convergencia digital, etc.), con tal incertidumbre, que frecuentemente sobrepasan la capacidad de reacción de los que toman las decisiones públicas. Así, la interrelación entre la especial situación de desarrollo acelerado de este sector y el momento emergente de las políticas públicas -con la característica lentitud ya reseñada-, puede conducir fácilmente a retrasos en las respuestas públicas o a situaciones relativamente paralizantes, en las que sea especialmente complicado mantener objetivos públicos coherentes o realizar intervenciones efectivas en los momentos más adecuados.

Frecuentemente, en los momentos en que se logra articular una actuación pública, el tiempo que se toma para definirla y planificarla obliga a volver a revisar los criterios iniciales con los que se impulsó la actuación, frenando la aplicación efectiva de la intervención. En resumen, la tensión para la intervención pública consiste en que los riesgos en este ámbito a menudo parecen demasiado elevados, a la vista de cómo evoluciona el sector, pero, por otra parte, los riesgos de la parálisis o la inacción pública pueden ser iguales o más elevados. Por este motivo, incentivar el debate público sobre los objetivos de las políticas, mediante planes estratégicos participativos, como hemos mostrado en los ejemplos examinados, puede ser una vía especialmente indicada, no sólo como mecanismo para alcanzar un amplio consenso social sobre los objetivos a perseguir, sino también por los propios efectos de carácter relacional, entre los actores implicados, que genera este tipo de iniciativas.

Existen algunos puntos destacados que, de una forma más implícita, pueden deducirse del análisis realizado sobre la lógica de las políticas de promoción. Se trata de identificar los elementos que contribuyen a un cierto aprendizaje en el proceso de elaboración de estas políticas, para superar en lo posible los efectos paralizantes que hemos destacado. En primer lugar, cabe destacar que uno de los obstáculos más graves para la promoción de la sociedad de la información, dentro del propio sector público, es la dificultad para sensibilizar efectivamente a las administraciones especializadas sectorialmente, evitando que los objetivos de impulsar la sociedad de la información se conviertan exclusivamente en la finalidad de un núcleo especializado dentro de la administración. Recursos suficientes, y grandes dosis de sensibilización, son necesarios para conseguir acelerar la incorporación de estas tecnologías de forma generalizada en todos los ámbitos públicos. En segundo lugar, ya entrando en las tareas de promoción externa, parece bastante claro que, cuanto más ambiciosos y extensos son los objetivos de la política, más difícil e improbable es que los planes y programas alcancen una fase de aplicación operativa, existiendo el peligro que se queden estancados en el momento del diseño y la planificación. Un tercer elemento importante consiste en valorar adecuadamente el largo proceso de elaboración de estas políticas de promoción. No se trata de algo ineficiente, sino que el proceso en sí tiene un gran valor como escenario público que sirve para facilitar la coordinación entre actores públicos y privados, su sensibilización sobre estos temas, y también su participación en la definición de objetivos. La implicación ciudadana y el debate público constituyen, a la vez, un objetivo de estos programas de promoción y un requisito en su elaboración y puesta en práctica. Conseguir combinar las dos lógicas puede ser un factor clave de éxito en la difusión de una cultura avanzada sobre las tecnologías de la información y la comunicación. En cuarto lugar, es necesario reconocer que aún existe un elevado desconocimiento sobre la eficacia de muchas de las intervenciones posibles, y que por lo tanto, el nivel de riesgo en este tipo de políticas es muy grande, aunque los beneficios que pueda producir el éxito de algunas medidas también pueden ser muy elevados.

Finalmente, un quinto elemento a tener muy presente en las políticas para la promoción de la sociedad de la información se refiere al papel de los apoyos políticos. La existencia de un fuerte liderazgo con criterios políticos claros sobre la importancia de este tema, así como el apoyo constante del liderazgo político a las intervenciones de carácter más horizontal, que requieren un elevado grado de coordinación, constituyen aspectos cruciales para el éxito de las políticas de promoción, cuyo influjo tiene que alcanzar más allá de los primeros momentos de éstas, superando el momento de su impulso y definición.

Notas

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